§ 1. Административно-правой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
§ 1. Административно-правой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
Центральное место среди субъектов профилактики административных правонарушений рассматриваемой категории лиц занимают комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП), призванные осуществлять координацию и контроль за профилактической деятельностью всех субъектов превенции безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В царской России в 1910 г. насчитывалось до 2,5 млн детей не имеющих крова и питания, в 1917 г. их количество увеличилось примерно до 3 млн. 14 января 1918 г. Декретом Совета Народных Комисаров были созданы первые комиссии по делам несовершеннолетних, которые находились в ведении Наркомата просвещения и его местных органов. Им определялись роль организатора профилактической работы и координирующая функция. В течение последующих лет Положение о комиссиях неоднократно изменялось: уточнялись функции, расширялись полномочия. Так, с 1931 г. на комиссии возлагались задачи по противодействию беспризорности и безнадзорности не достигших совершеннолетия лиц, рассмотрение дел об их правонарушениях и применение к ним мер медико-педагогического характера. Комиссии имели право помещать правонарушителей в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет в трудовые дома для несовершеннолетних Наркомата внутренних дел РСФСР и даже давали разрешение на смертную казнь несовершеннолетних преступников. В мае 1935 г. данные комиссии были упразднены, а ответственность за своевременное выявление детей без места жительства возлагалась на местные советские органы.
В годы Великой Отечественной Войны при исполнительных комитетах местных Советов были образованы специальные комиссии по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на них возлагалась охрана прав несовершеннолетних, их трудоустройство, превенция безнадзорности. После окончания войны Постановлением Совета Министров РСФСР в 1957 г. было утверждено Положение «О комиссиях по устройству детей и подростков», которые имели определенные сходные черты с нынешними КДНиЗП.
В 1958 г. «Основы уголовного законодательства Союза ССР» повысили возраст, по достижении которого несовершеннолетние могут привлекаться к уголовной ответственности, сузили меры применения к ним уголовного наказания и расширили возможности применения мер воспитательного и общественного воздействия. Государственным органом, который применял эти меры воспитательного воздействия, были определены комиссии по делам несовершеннолетних при исполнительных комитетах местных Советов. Согласно Положению, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 3 июня 1967 г.[85], комиссии по делам несовершеннолетних являются основным координирующим звеном в системе государственных органов и организаций общественности, специально занимающимся воспитательной и профилактической работой среди несовершеннолетних. Дальнейшая эволюция законодательства о комиссиях была направлена на уточнение и расширение их компетенции.
Административно-правовой статус юридических лиц по определению из юридического словаря под ред. А.В. Малько представляет собой совокупность прав и обязанностей юридических лиц, регулируемых административно-правовыми нормами и реализуемых в административно-правовых отношениях. Элементами их административно-правового статуса являются их административная правоспособность, административная дееспособность, а также права, обязанности и ответственность этих субъектов, предусмотренные нормами административного права. Административно-правовой статус юридического лица определяется формами и степенью участия конкретной организации в механизме публичного управления, в основном в системе исполнительной власти. Определяющей характеристикой организаций в административном праве является государственная регистрация и наделение их правами и обязанностями в соответствии с избранной организационно-правовой формой юридического лица, коммерческим или некоммерческим профилем деятельности. Административным правом регламентируется внутреннее управление делами организации, порядок формирования администрации, регистрационные, разрешительные, лицензионные и прочие отношения по управлению или регулированию их деятельности со стороны органов исполнительной власти[86].
К настоящему моменту времени КДНиЗП комплексно осуществляют свою превентивную деятельность на трех различных уровнях, объединенных в целостную систему.
Верхний, первый уровень занимает правительственная комиссия по делам несовершеннолетних. Согласно Положению о правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2006 г. № 272[87], данная комиссия является координационным органом, образованным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Основными задачами рассматриваемой комиссии являются:
– синхронизация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанной с обеспечением исполнения законодательства Российской Федерации в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;
– разработка согласованных подходов к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав;
– выработка предложений и рекомендаций органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, а также организационно-методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанном сегменте;
– подготовка и организация проведения на федеральном уровне межведомственных мероприятий, направленных на решение проблем, связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также с защитой их прав;
– постоянное информирование Правительства Российской Федерации о деятельности комиссии, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав, об адекватности и эффективности мер, принимаемых руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере деятельности.
Данные задачи реализуются с помощью комплекса мер, обеспечивающих гуманизацию социума несовершеннолетнего, гармоничное развитие его личности, профилактику школьной и социальной дезадаптации. В этом процессе должны быть задействованы все службы и учреждения: образовательные, социозащитные, социокультурные, правовые, информационные, которые, обеспечивая социальную профилактику и реабилитацию детей, обязаны оказывать также адекватные меры социально-правовой, социально-экономической и психолого-медико-педагогической помощи социально неблагополучным семьям.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 г. № 1189-р председателем правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав является министр внутренних дел Российской Федерации. Членами правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, в том числе и по согласованию, утверждены:
• заместитель министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации;
• первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации;
• заместитель министра юстиции Российской Федерации;
• статс-секретарь – заместитель министра транспорта Российской Федерации;
• председатель Комитета Государственной Думы по охране здоровья;
• член Комитета Государственной Думы по безопасности;
• председатель правления Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
• директор Департамента молодежной политики и международного сотрудничества Минспорттуризма России;
• первый заместитель начальника подразделения охраны общественного порядка МВД России;
• начальник подразделения обеспечения правопорядка на транспорте МВД России;
• член Общественной палаты Российской Федерации;
• первый заместитель директора ФСКН России;
• директор ФСИН России;
• заместитель директора Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека МИД России;
• директор Департамента воспитания, дополнительного образования и социальной защиты детей Минобрнауки России;
• Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации;
• советник Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
• председатель Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;
• статс-секретарь – заместитель министра обороны Российской Федерации;
• председатель Комитета Совета Федерации по социальной политике;
• генеральный директор благотворительного фонда «Центр помощи беспризорным детям» Торгово-промышленной палаты Российской Федерации;
• директор Нормативно-правового департамента Минкультуры России;
• Министр образования и науки Российской Федерации;
• директор Департамента гражданской защиты МЧС России;
• начальник Управления организационной и правовой работы подразделения охраны общественного порядка МВД России (ответственный секретарь правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав).
Для координации деятельности органов исполнительной власти субъекта федерации по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов губернаторами и мэрами могут быть утверждены Положения о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при руководителе соответствующего субъекта федерации.
КДНиЗП второго уровня – субъекта Российской Федерации – обычно выполняют следующие обязанности:
– координируют деятельность органов управления образованием, органов и учреждений здравоохранения, социального обеспечения, культуры, внутренних дел, других предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, на которые возложены обязанности по воспитанию детей и подростков, укреплению здоровья, предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, охране их прав;
– подготавливают и осуществляют как непосредственно, так и через соответствующие государственные органы и общественные организации мероприятия по предупреждению безнадзорности и административных правонарушений, не достигших восемнадцатилетнего возраста лиц в субъекте федерации, по устранению причин, порождающих эти явления, охране прав несовершеннолетних, их устройству и организации культурного досуга детей и подростков, а также по оказанию помощи в воспитании несовершеннолетних;
– контролируют, направляют и координируют деятельность районных, городских, районных в городе комиссий по делам несовершеннолетних, оказывает им методическую помощь, обобщают и распространяют положительный опыт их работы;
– проверяют постановления районных, городских, районных в городе комиссий о направлении не достигших совершеннолетия лиц в специальные учебно-воспитательные учреждения и отменяют их в тех случаях, когда они будут признаны незаконными или необоснованными, при условии, что эти постановления не были обжалованы в установленном порядке;
– осуществляют контроль по субъекту федерации за условиями содержания и воспитания детей и подростков в лечебно-воспитательных учреждениях, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и в образовательных учреждениях начального профессионального образования;
– осуществляют контроль за проведением в регионе воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения, условиями содержания и правильностью организации труда в находящихся на территории города специальных учебно-воспитательных учреждениях, воспитательно-трудовых учреждениях, отделах по профилактике правонарушений несовершеннолетних, а также оказывают помощь этим учреждениям в проведении указанной работы.
Члены КДНиЗП уровня субъекта федерации обычно имеют право:
– проверять условия содержания и воспитания детей и подростков в образовательных учреждениях для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и в образовательных учреждениях начального профессионального образования, специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждениях, воспитательно-трудовых колониях, а также проверять состояние работы отделов по профилактике правонарушений несовершеннолетних;
– запрашивать и получать от государственных органов, общественных организаций, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, и должностных лиц информацию по вопросам, входящим в компетенцию комиссии;
– производить личный прием несовершеннолетних, рассматривать их жалобы и заявления, принимать по ним решения;
– создать в установленном порядке временные рабочие группы из числа ученых и специалистов для подготовки деятельных предложений по отдельным вопросам превенции безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов, выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей;
– выходить с представлениями в соответствующие государственные органы о привлечении к ответственности лиц, создающих условия для совершения лицами, не достигшими совершеннолетия правонарушений и других антиобщественных поступков либо подстрекающих или привлекающих к их совершению.
КДНиЗП третьего, нижнего уровня – по городу, району, району в городе, иному муниципальному образованию строят свою деятельность во взаимодействии с различными подразделениями территориального управления района, города, района в городе и другими организациями, занимающимися вопросами защиты прав несовершеннолетних, превенцией административных и иных правонарушений: отделами образования, отделами здравоохранения, отделами социальной защиты населения, органами внутренних дел, городскими учреждениями, центрами занятости населения, органами местного самоуправления района. Руководство и контроль над деятельностью комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав этого уровня, как правило, осуществляет заместитель главы территориального управления.
Составляя ядро системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних, КДНиЗП нижнего уровне имеют право:
– проверять условия воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних в учреждениях разветвленной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
– проверять постановку воспитательной работы с детьми и подростками в учреждениях системы превенции, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, где работают лица, не достигшие возраста восемнадцати лет;
– требовать от администрации предприятий, учреждений и организаций представления сведений, необходимых для работы комиссии;
– заслушивать на заседаниях комиссии сообщения администрации указанных предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к условиям содержания и воспитания детей и подростков;
– выходить в суд с представлениями о неприменении наказания к несовершеннолетним, о применении более мягкого наказания, об условном осуждении, о досрочном снятии судимости;
– совместно с органом внутренних дел вносить в суд представления об отмене условного осуждения приговора и о направлении осужденного несовершеннолетнего для отбывания лишения свободы, назначенного приговором;
– входить в суд с иском о лишении родительских прав, об ограничении родительских прав, о возмещении вреда, причиненного здоровью несовершеннолетнего, его имуществу, возмещении морального вреда;
– ходатайствовать перед судом о помещении не достигших совершеннолетнего возраста лиц в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа;
– ставить перед соответствующими государственными организациями вопрос о применении мер дисциплинарного или общественного воздействия к должностным лицам в случаях невыполнения ими постановлений комиссией задачи;
– вносить на рассмотрение Координационного совета территориального управления вопросы о состоянии преступности несовершеннолетних в районе, воспитательной работы в органах и учреждениях системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, трудоустройстве несовершеннолетних, о состоянии работы подразделений по делам несовершеннолетних при Управлении внутренних дел;
– обращаться в органы внутренних дел для обеспечения явки не достигших восемнадцатилетия лиц и их родителей или лиц, их заменяющих, на заседание комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в случаях злостного уклонения от явки без уважительной причины;
– давать согласие администрации воспитательно-трудовой колонии на предоставление осужденным права передвижения без сопровождения за пределами колонии и на оставление осужденных, достигших восемнадцати лет, в воспитательно-трудовой колонии, а также давать согласие администрации лечебно-воспитательного профилактория на оставление больных наркоманией, достигших восемнадцати лет, в профилактории.
Рассмотрим особенности производства по делам об административных правонарушениях в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.
До рассмотрения комиссией дела о правонарушении несовершеннолетний может быть отдан под присмотр родителей или лиц, их заменяющих, а несовершеннолетний, воспитывающийся в детском учреждении, – под надзор администрации этого учреждения. Если возникает сомнение в психической полноценности несовершеннолетнего, дело о котором должно рассматриваться, его направляют на медицинское обследование.
При подготовке и рассмотрении дел комиссия по делам несовершеннолетних должна точно установить возраст, занятие, условия жизни и воспитания несовершеннолетнего, факт правонарушения и данные, подтверждающие его совершение, имелись ли взрослые подстрекатели и другие соучастники правонарушения, применялись ли к несовершеннолетнему ранее меры воздействия.
КДНиЗП обязана выявлять причины и условия, способствовавшие совершению административных правонарушений несовершеннолетним, и принимать меры к их устранению. КДНиЗП может истребовать необходимые сведения и документы, а также вызывать должностных лиц и граждан для получения от них объяснений по вопросам, рассматриваемым комиссией.
При неявке по вызову комиссии должностных лиц и граждан без уважительных причин комиссия может отложить рассмотрение дела и принять меры к их явке через администрацию, общественные организации по месту их работы или учебы. В случае отказа несовершеннолетнего, дело о котором рассматривается, а также его родителей или лиц, их заменяющих, от явки на комиссию без уважительных причин, они могут быть доставлены через органы внутренних дел.
Признав дело подготовленным, председатель, заместитель председателя или член комиссии по делам несовершеннолетних, которому это поручено, до рассмотрения дела знакомит несовершеннолетнего, его родителей или лиц, их заменяющих, а в необходимых случаях и представителей воспитательных учреждений, со всеми материалами, устанавливает, кто должен быть вызван на заседание комиссии, и назначает время и место рассмотрения дела.
О дне заседания комиссии извещается прокурор. Заседание комиссии по делам несовершеннолетних является правомочным при наличии не менее половины ее состава. На заседании комиссии по делам несовершеннолетних обязательно присутствие несовершеннолетнего, дело о котором рассматривается, а также родителей или лиц, их заменяющих, а в необходимых случаях и представителей воспитательных учреждений.
При рассмотрении вопросов о возбуждении ходатайств о досрочном освобождении от наказания осужденных несовершеннолетних, о замене назначенного им наказания более мягким и других ходатайств в отношении осужденных на заседании комиссии обязательно присутствие представителя администрации воспитательно-трудовой колонии и самого осужденного.
Комиссия вправе удалить несовершеннолетнего с заседания на время исследования обстоятельств, обсуждение которых может отрицательно повлиять на него.
Комиссия по делам несовершеннолетних рассматривает собранные по делу материалы, выслушивает объяснения несовершеннолетнего, его родителей или лиц, их заменяющих, потерпевшего, свидетелей и после всестороннего рассмотрения всех обстоятельств дела принимает одно из следующих решений:
• вынести общественное порицание;
• вынести предупреждение;
• возложить обязанность возместить причиненный несовершеннолетним ущерб;
• наложить штраф;
• прекратить дело;
• отложить рассмотрение дела и провести дополнительную проверку;
• передать дело в органы прокуратуры.
Основаниями для применения мер воздействия к подросткам, совершившим административные правонарушения, служат характер совершенных правонарушений, их общественная опасность и тяжесть последствий, причины и условия, способствующие их совершению, условия семейной жизни и воспитания, окружающая подростка среда, возраст и уровень интеллектуального развития правонарушителя, его поведение в прошлом и отношение к совершенному правонарушению[88].
Комиссия по делам несовершеннолетних может проводить выездные заседания по месту работы или жительства лиц, дела о которых рассматриваются. Постановления комиссии принимаются простым большинством голосов членов комиссии, участвующих в заседании.
О принятом постановлении комиссия, как правило, сообщает общественным организациям по месту работы, учебы или жительства несовершеннолетнего правонарушителя, а также по месту работы или жительства его родителей или лиц, их заменяющих[89].
Значительно устарела нормативно-правовая база, регулирующая деятельность КДНиЗП[90]. Многие нормативные акты, касающиеся профилактики правонарушений фактически не действуют, в том числе и морально устаревшее, не отвечающее современным реалиям Положение о комиссии по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 3 июня 1967 г. В настоящее время довольно большая часть нормативно-правовых актов не приведена в соответствие с Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Помимо этого, есть ряд других сложностей в работе КДНиЗП.
Т Процесс реформирования государственно-публичной власти, выразившийся в утверждении механизма самостоятельности муниципальных образований и не сопровождаемый внесением соответствующих изменений в законодательство о КДНиЗП, спровоцировал неоднозначное толкование правовой природы и функционального предназначения рассматриваемых органов.
Т Не располагая объективно возможностями реализовать задачи, стоящие перед ними, КДНиЗП ненадлежаще осуществляют функции по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите прав и законных интересов несовершеннолетних, что отрицательным образом сказывается на работе всех субъектов профилактики безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав.
Т В связи с возможным созданием в России ювенальной юстиции, в настоящее время обсуждаемом на законодательном уровне, существует неопределенность в вопросе о роли и месте КДНиЗП среди субъектов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Очевидно, что КДНиЗП могут быть отчасти реформированы, но должны продолжать играть роль центрального, управленческого, координирующего и правоприменительного звена в цепи субъектов профилактики административных и других правонарушений несовершеннолетних лиц.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.