§ 4. Взаимодействие служб и подразделений полиции по профилактике безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних с субъектами государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав

§ 4. Взаимодействие служб и подразделений полиции по профилактике безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних с субъектами государственной системы профилактики правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав

Успешное выполнение задач по профилактике и противодействию административным правонарушениям и преступлениям лиц, не достигших совершеннолетия, во многом зависит от эффективности синхронизированного взаимодействия всех субъектов системы превенции. В общей теории права взаимодействие рассматривается как согласованные по цели, месту и времени усилия и взаимная помощь по достижению задач, стоящих перед взаимодействующими субъектами. Оно реализуется в процессе многогранной совместной деятельности.

Распространение таких негативных социальных явлений, как детская безнадзорность и правонарушения несовершеннолетних, содержит в себе угрозу нормальному развитию государства, поскольку способствует росту административных и иных правонарушений, наркомании, увеличению количества заболеваний, подрывает нравственные основы общества. Общность целей различных субъектов предупреждения и пресечения правонарушений несовершеннолетних обычно рассматривается в качестве одной из объективных предпосылок взаимодействия, в котором заинтересованы стороны, поскольку не каждая из них располагает всеми необходимыми средствами для решения общих задач.

От правильной координации органов и организаций системы превенции правонарушений не достигших восемнадцатилетия лиц, четкого построения функциональных вертикалей, от целенаправленного приложения усилий работников подразделений по делам несовершеннолетних зависит не только профилактика преступности несовершеннолетних, но и эффективность предупреждения негативных явлений в целом в детской и молодежной среде.

Актуальность данного обстоятельства подчеркивается еще и тем, что в каждом территориальном образовании имеется большое количество различных по своему характеру и ведомственной принадлежности государственных, муниципальных и общественных объединений, занимающихся вопросами профилактики правонарушений несовершеннолетних. Несогласованность их действий и изолированность друг от друга не только снижает эффективность работы в целом всей системы, но и ведет к ненужному дублированию функций и полномочий, излишним тратам ресурсов и сил.

Необходимо уделять большое внимание также налаживанию координации деятельности субъектов предупреждения. При этом следует разграничивать понятия «взаимодействие» и «координация».

А.П. Коренев, рассматривая вопросы организации управления в органах внутренних дел, подчеркивал, что «взаимодействие – это взаимное согласование действий двух и более служб, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу». Взаимодействие может выражаться в совместном планировании мероприятий, обмене информацией, совместном проведении мероприятий и др[115].

А.П. Ипакян и К.С. Геворкян указывают, что «взаимодействие является одним из существенных проявлений управления, ибо само управление – обеспечение согласованности совместной деятельности»[116].

Представляется справедливым мнение А.В. Загорного, что «взаимодействие есть согласованная совместная деятельность различных, равноправных субъектов предупреждения правонарушений, а координация есть средство обеспечения согласования, управления этой деятельностью»[117].

Таким образом, можно выделить ряд основных признаков, которые характеризуют взаимодействие различных субъектов, в том числе и органов внутренних дел:

• согласованность мероприятий по цели, месту и времени;

• дифференциация функций субъектов в сочетании с взаимным подкреплением и совместным маневром средствами и силами;

• наличие совместной программы и плана организационных мероприятий, совместного информационно-методического обеспечения;

• равноправие субъектов, взаимодействующих на одном уровне; это не исключает, однако, выделения иерархических уровней координации, как и ее головных (ведущих) субъектов;

• наличие нормативно-правовой базы.

Ядром содержательной работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является комплекс разнообразных мероприятий социально-экономического, организационного, воспитательного характера, среди которых правовые и административно-правовые меры играют достаточно важную роль. Основной центр тяжести непосредственного противодействия и борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, как уже упоминалось, лежит на органах внутренних дел. В настоящее время усилия органов внутренних дел сосредоточены на реализации задач:

– по предупреждению преступлений и административных правонарушений со стороны несовершеннолетних;

– проведению индивидуально-профилактических мероприятий; выявлению причин и условий, способствующих совершению правонарушений среди несовершеннолетних;

– укреплению взаимодействия с органами социальной защиты, образования, занятости, здравоохранения, трудовыми коллективами, общественными объединениями и благотворительными фондами.

Ключевая роль в этой работе отводится подразделениям органов внутренних дел, входящим в состав полиции по охране общественного порядка, так как полиция общественной безопасности занимает одно из приоритетных мест среди правоохранительных органов, осуществляющих защиту прав и законных интересов лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста.

• Во-первых, полиция по охране общественного порядка выполняет наибольшую часть полицейских функций в поддержании общественного порядка и общественной безопасности. Это, к примеру, обеспечение личной безопасности не достигших совершеннолетия лиц, общая и индивидуальная профилактика правонарушений несовершеннолетних, административно-юрисдикционная деятельность, производство дознания.

• Во-вторых, полиция по охране общественного порядка – это самая крупная правоохранительная структура Российской Федерации, службы которой работают в непрерывном режиме, позволяющем оказывать помощь и защищать несовершеннолетних лиц в любое время.

• В-третьих, обширен круг правоотношений сотрудников полиции по охране общественного порядка в процессе осуществления протекции прав, свобод и законных интересов детей и подростков – это профилактические, административно-деликтные, уголовно-процессуальные, надзорные, правоотношения.

В структуре полиции выделяются как специализированные подразделения по осуществлению правовой защиты прав несовершеннолетних – отделы (отделения) по делам несовершеннолетних и ЦВСНП и подразделения, для которых данная функция не является приоритетной – это дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы полиции, участковых уполномоченных и иные подразделения, призванные к решению стоящих перед полицией задач в соответствии с Федеральным законом «О полиции»[118].

Несмотря на это, эффективность профилактики безнадзорности, административных и более существенных правонарушений несовершеннолетних, защита их прав в большой степени зависит от организации деловых контактов всех служб органов внутренних дел между собой, с иными правоохранительными органами и заинтересованными ведомствами.

Только на территориальном уровне вопросами профилактики правонарушений несовершеннолетних занимаются более двадцати различных по своему характеру и ведомственной принадлежности государственных, муниципальных и общественных организаций. Вследствие их изолированности возникает риск дублирования функций, излишней траты сил и средств, что в конечном итоге ведет к рассогласованности и неэффективности функционирования всей многоуровневой системы профилактики. Именно поэтому Федеральным законом «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» определяются не только субъекты профилактики, но и их права и обязанности в данной сфере деятельности.

В системе органов внутренних дел, уполномоченных решать вопросы, связанные с предупреждением административных и иных правонарушений несовершеннолетних, практически нет службы или подразделения, которые не проводили бы эту работу в большей или в меньшей степени: патрульно-постовые наряды полиции по охране общественного порядка, дежурные части территориальных органов внутренних дел и органов внутренних дел на транспорте, сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения, участковые уполномоченные полиции, сотрудники полиции по оперативной работе, аппараты следственных подразделений, дознавателей органов внутренних дел, представители федеральной миграционной службы, подведомственной МВД России.

К наиболее распространенным формам взаимодействия инспекторов по делам несовершеннолетних и других служб органов внутренних дел можно отнести:

– взаимный обмен информацией о происшествиях;

– проведение совместных инструктажей, совещаний;

– совместная подготовка различных документов, информации, отчетов;

– совместный анализ и оценка оперативной обстановки, характеризующей состояние безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе, районе, пригороде, конкретной зоне обслуживания;

– совместное планирование и разработка мероприятий по комплексному использованию сил и средств, разработка и проведение масштабных профилактических мероприятий, рейдов и таких операций, как «Подросток»; «Подросток – семья»; «Подросток – игла»; «Подросток – Курорт»; «Внимание, дети!»; «SOS»; «Шанс»; «Семья»; «Забота»; «Защита»; «Усыновитель»; «Здоровье»; «Зимние каникулы»; «Летние каникулы»; «Всеобуч»; «Быт»; «Контакт»; «Безнадзорные дети»; «Безнадзорник»; «Брошенные дети»; «Дети улиц»; «Подворотня»; «Табор»; «Беглец»; «Усыновитель»; «Полиция и дети»; «Условник»; «Геймер»; «Игрок»; «Группа»; «Лидер»; «Свисток»; «Семафор»; «Мотоциклист»; «Сфера безопасности»; «Вихрь-Антитеррор»; «Без наркотиков»; «Мак» и др.

План специальной операции содержит четкие цели и задачи, расчет сил и средств, их расстановку и порядок ввода в действие, обусловливает создание оперативного штаба по руководству операцией, формы взаимодействия и обмена информацией между горрайорганами внутренних дел, а также заинтересованными ведомствами и организациями, порядок действия всех нарядов полиции, осуществление оперативного разбирательства с задержанными лицами. План, как правило, содержит три раздела:

1. Организационные мероприятия.

2. Профилактика правонарушений несовершеннолетних и в отношении них.

3. Мероприятия по выявлению и пресечению правонарушений несовершеннолетних и в их отношении.

К плану прилагаются схема связи, карта местности с нанесенной обстановкой и другие необходимые материалы.

Сотрудник любого подразделения органа внутренних дел при выявлении несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей, обязан составить рапорт, который после рассмотрения начальником органа внутренних дел или его заместителем передается в подразделения по делам несовершеннолетних. В свою очередь, инспекторы по делам несовершеннолетних органов внутренних дел при получении информации о несовершеннолетних правонарушителях, родителях, отрицательно влияющих на детей, и при наличии оснований, представляют начальнику органа внутренних дел предложения о постановке на учет указанных лиц, проводят с ними индивидуальную профилактическую работу. В случае, если указанные лица уже состоят на учете у инспекторов по делам несовершеннолетних, делаются соответствующие отметки в учетных документах о правонарушении и принятых в этой связи мерах.

Информирование как одна из форм взаимодействия широко используется на межведомственном уровне. В частности, инспекторы по делам несовершеннолетних информируют:

– органы прокуратуры – о нарушении прав и свобод несовершеннолетних;

– комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемую органом местного самоуправления, – о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и других прав, а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, препятствующих предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– органы опеки и попечительства – о выявлении несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или законных представителей либо находящихся в обстановке, представляющей угрозу их жизни, здоровью или препятствующей их воспитанию;

– органы управления социальной защитой населения – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении;

– органы управления здравоохранением – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических средств, психотропных или одурманивающих веществ;

– органы управления образованием – о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий в образовательных учреждениях;

– органы по делам молодежи – о выявлении несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении и нуждающихся в помощи для организации отдыха, досуга, занятости.

Однако было бы ошибкой свести весь потенциал средств и форм взаимодействия субъектов профилактики асоциального поведения, безнадзорности и административных правонарушений несовершеннолетних к межведомственному обмену информацией. К таковым могут быть также отнесены и выступления в образовательных учреждениях по вопросам профилактики правонарушений несовершеннолетних, встречи с родителями школьников на собраниях. Во время подобных мероприятий инспектора по делам несовершеннолетних органов внутренних дел не только информируют родителей о состоянии безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, но и формируют позитивное общественное мнение о деятельности органов внутренних дел в целом, получают возможность прямого общения с гражданами.

В последние годы укреплению синхронизированного взаимодействия и более тесному сотрудничеству инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел с учебными заведениями, службой занятости, органами здравоохранения, центрами психолого-медицинской помощи несовершеннолетним способствовало принятие целого ряда ведомственных и межведомственных нормативных актов. Так, в целях более четкой регламентации порядка приема в лечебные учреждения детей, нуждающихся в медицинской помощи, доставляемых сотрудниками полиции, принят совместный приказ Минздрава России, МВД России от 20 августа 2003 г. № 414/633 «О взаимодействии учреждений здравоохранения и органов внутренних дел в оказании медицинской помощи несовершеннолетним, доставленным в органы внутренних дел».

Важную роль играют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые являются коллегиальными органами, включающими в себя представителей практически всех заинтересованных ведомств, занимающихся вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты населения, профилактики правонарушений несовершеннолетних, строящими свою работу при широком участии общественности. Значение тесного сотрудничества этих комиссий с инспекторами по делам несовершеннолетних органов внутренних дел трудно переоценить.

В предупреждении безнадзорности, административных и других правонарушений несовершеннолетних особое место занимает совместная работа комиссий по делам несовершеннолетних и инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по трудоустройству учеников старших классов в период летних каникул. Одной из важнейших функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является постоянный контроль за проведением воспитательной работы, общеобразовательного и профессионально-технического обучения, условиями содержания и правильностью организации труда в специальных учебно-воспитательных учреждениях и оказание им необходимой помощи.

Однако в настоящее время полноценная нормативно-правовая база деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав создана лишь в трети регионов страны[119]. Это означает, что в тех субъектах Российской Федерации, где нет своих собственных законов, определяющих статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, порядок образования комиссий, действующих при органах местного самоуправления, стал пробелом в законодательстве, который неизвестно когда будет восполнен. И, наконец, несовершенство законодательного регулирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является одной из причин обоснования необходимости учреждения ювенальной юстиции, т.е. специализированных судов по делам несовершеннолетних[120].

Согласно другому мнению, ответственность за решение всех воспитательных и предупредительных проблем конкретной территории (район, город и т.д.) следует возложить на центры социального обслуживания населения при постепенном выводе и переподчинении учреждений предупреждения системы МВД России непосредственно муниципальным органам[121].

Некоторые же специалисты все-таки видят резервы в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, возлагая на них ответственность за организационное руководство субъектами предупреждения на соответствующей территории совместно с отделами по работе с молодежью администраций районов (городов)[122].

Представляется, что на современном этапе именно такая комиссия еще долго может служить центром или ядром организации взаимодействия и координации предупредительной работы с несовершеннолетними, поскольку она является коллегиальным органом, включающим представителей практически всех заинтересованных ведомств, занимающихся вопросами образования, здравоохранения, социальной защиты населения, предупреждения правонарушений несовершеннолетних на территории муниципальных образований, органом, строящим свою работу «при широком участии общественности»[123], «совмещающим в себе одновременно черты государственного органа и общественной организации»[124].

В пользу этой точки зрения говорит то обстоятельство, что цели и задачи разнообразных и многочисленных звеньев системы органов внутренних дел по работе с несовершеннолетними часто не просто не совпадают, но и являются взаимоисключающими, противоречащими друг другу. Разные ведомства стремятся подчеркнуть собственную значимость и важность их функций и полномочий, многие идут дальше и стараются показатель слабые места и недостатки своих «конкурентов».

На фоне такой борьбы за полномочия концентрация их по координации всей системы органов по работе с несовершеннолетними в рамках одного какого-либо ведомства только усугубит ситуацию, сосредоточив всю полноту власти и координационный приоритет в руках одного из ведомств.

Это может негативно отразиться на функционировании всей системы предупреждения в целом. На платформе и базируются доводы сторонников комиссий по делам несовершеннолетних. При этом комиссии видятся сторонникам данной концепции в качестве центра, обеспечивающего координацию и взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней.

Рассмотрим взаимодействие отделов по делам несовершеннолетних с уголовно-исполнительными инспекциями Министерства юстиции России. Согласно современным статистическим данным, примерно к 70% несовершеннолетних, привлекаемых к уголовной ответственности, применяется условное осуждение. При этом значительная часть из них совершает новые преступления в течение испытательного срока. В настоящее время сложилась парадоксальная ситуация, поскольку контроль за поведением условно осужденных несовершеннолетних одновременно осуществляют подразделения, относящиеся к министерству юстиции и Министерству внутренних дел.

Не рассматривая общих причин и условий рецидивной преступности, остановимся лишь на положительно зарекомендовавших себя на практике путях предупреждении рецидива. Подразделениям по делам несовершеннолетних горрайлинорганов внутренних дел и уголовно-исполнительным инспекциям территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции России при планировании мероприятий по организации контроля за поведением осужденных и осуществлении индивидуальной профилактической работы следует предусматривать:

– проведение совместных совещаний-семинаров, оперативных совещаний, занятий в системе служебной подготовки, рейдов и специальных операций, изучения приказов, взаимного обмена информацией о поведении, образе жизни осужденных, примененных к ним мерах воздействия;

– обсуждение вопросов организации предотвращения преступности условно осужденных на оперативных совещаниях территориальных органов уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел;

– на основе анализа динамики правонарушений, совершенных осужденными, готовить руководству территориальных органов уголовно-исполнительной системы, органов внутренних дел, прокуратуры, управления образованием, здравоохранением, социальной защитой населения, опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав совместные информационно-аналитические документы о состоянии работы с условно осужденными. Вносить в указанные органы предложения об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений.

Существенную роль в качественном перевоспитании подростка, совершившего правонарушение, может оказать институт общественных воспитателей, который мы предлагаем ввести на федеральном уровне. Данный институт должен работать в тесном взаимодействии с государственными органами системы превенции правонарушений несовершеннолетних.

Общественным воспитателем несовершеннолетних правонарушителей может быть гражданин Российской Федерации независимо от пола, семейного положения, по своим деловым и моральным качествам способный выполнять обязанности общественного воспитателя, быть наставником, возлагающий добровольно на себя обязанности общественного воспитателя несовершеннолетнего правонарушителя, к которому применены принудительные меры воспитательного воздействия. В качестве общественных воспитателей могут назначаться представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов, органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, трудовых коллективов и общественных организаций, военнослужащие, педагогические работники.

Методическое руководство работой общественных воспитателей можно осуществлять комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в конкретном регионе Российской Федерации в тесном взаимодействии с органами внутренних дел.

Общественные воспитатели, активно и добросовестно исполняющие свои обязанности, добившиеся положительных результатов в работе с несовершеннолетними правонарушителями, по представлению комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав или органов внутренних дел могут поощряться органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями по месту их работы или учебы.

Итак, государство взяло на себя обязанность создать условия для полноценного развития личности ребенка, т.е. вырастить его полноценным членом гражданского общества, а также обеспечить его конституционные права на жизнь, охрану здоровья, образование. Это значит, что если ребенок попадает под влияние иных условий, толкающих его к девиантным отклонениям в развитии, Российская Федерация имеет все возможности и ресурсы для использования режима, основанного на применении различных форм превенции антиобщественного поведения лиц, не достигших совершеннолетия. Вопрос заключается только в том, насколько емким является тот арсенал средств и способов, которые использует в этих случаях государство.

Взаимодействие и синхронизированная координация деятельности инспекторов по делам несовершеннолетних органов внутренних дел с другими субъектами профилактики – необходимое условие комплексного решения проблем предупреждения административных и иных правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав. При этом данная деятельность должна строиться на строгой правовой основе с четкой дифференциацией полномочий, при комплексном планировании совместных мероприятий, основанных на тщательном анализе информации, взаимном информировании друг друга и согласованном выборе соответствующих правовых средств и методов деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.