Финансовое обеспечение реализации стандарта

Официальная позиция Минобрнауки России по вопросам финансового обеспечения ФГОС ДО детально раскрывается в Методических рекомендациях по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, направленных письмом от 01.10.2013 № 08-1408 (далее – Методические рекомендации № 08-1408).

Обратим внимание на то, что это всего лишь рекомендации, которые отнюдь не обязательны для исполнения. Причем они не отменены, однако письмом Минобрнауки России от 31.07.2014 № 08-1002 были направлены новые Методические рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (далее – Методические рекомендации № 08-1002).

Не удивимся, если осенью 2015 г. также выйдут очередные Методические рекомендации…

Методические рекомендации направлены на оказание методической поддержки органов государственной власти субъектов РФ по реализации полномочий по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования.

Согласно ч. 2 ст. 99 Закона об образовании в РФ органы государственной власти субъектов РФ устанавливают нормативы финансового обеспечения государственных гарантий прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, а также нормативные затраты на оказание государственных услуг в сфере дошкольного образования. Органы местного самоуправления устанавливают нормативные затраты на оказание муниципальных услуг в сфере дошкольного образования.

Методические рекомендации № 08-1408 на основе анализа Закона об образовании в РФ выделяли следующие услуги, оказываемые ДОО, которые могут быть включены в перечень государственных или муниципальных услуг:

– обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях;

– организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

– осуществление присмотра и ухода за детьми.

Методические рекомендации № 08-1002 на основе анализа все того же Закона об образовании в РФ содержат иной перечень:

– реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования (в том числе адаптированных);

– осуществление присмотра и ухода за детьми;

– содержание детей в группах круглосуточного пребывания;

– обеспечение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи (услуги) родителям, воспитывающим детей дошкольного возраста, получающих образование в семейной форме.

Обратим внимание, что в перечень государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными (муниципальными) учреждениями, в обоих случаях в качестве отдельной услуги включается «осуществление присмотра и ухода за детьми». Однако во втором случае в качестве отдельной услуги выделяется содержание детей в группах круглосуточного пребывания. Под содержанием при этом понимается все тот же «присмотр и уход».

Методические рекомендации № 08-1002 констатируют, что объем государственных гарантий, следовательно, и обязательства субъекта РФ по их обеспечению, закрепляется ФГОС ДО. Расходы на организацию предоставления дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях (в том числе в части расходов на содержание зданий и приобретение коммунальных услуг) отнесены к муниципальным полномочиям и осуществляются за счет местных бюджетов (п. 1 ч. 1 ст. 9 Закона об образовании в РФ).

За присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) (далее – родительская плата), и ее размер в соответствии с ч. 2 ст. 65 Закона об образовании в РФ.

Методические рекомендации № 08-1002 обращают внимание на то, что в совокупности средства бюджета и родителей (законных представителей), направляемые в организацию с целью финансового обеспечения присмотра и ухода за детьми, должны быть достаточными для покрытия расходов, осуществляемых организацией при оказании соответствующих услуг. Отсутствие в перечне государственных (муниципальных) услуг услуги по созданию условий для осуществления присмотра и ухода, а также невозможность ее финансового обеспечения одновременно за счет средств родителей (законных представителей) и средств соответствующего бюджета, наряду с безусловностью оказания услуг по присмотру и уходу при реализации образовательной программы дошкольного образования, предполагают реализацию полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по созданию условий для осуществления присмотра и ухода в государственных, муниципальных образовательных организациях, посредством включения необходимых средств в нормативные затраты на оказание государственных, муниципальных услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования.

Таким образом, условия для осуществления присмотра и ухода также должны создаваться за счет средств субъектов РФ и включаются в затраты на реализацию основных общеобразовательных программ дошкольного образования. Тем самым можно констатировать полное смешение затрат на создание условий на реализацию Программы и присмотр и уход, что, в общем-то не удивительно, так как ФГОС ДО не позволяет разграничить реализацию образовательной программы и уход и присмотр. При этом, собственно затраты на присмотр и уход в Методических рекомендациях попытались выделить…

В субъектах РФ и муниципальных районах (городских округах) рекомендуется принятие комплекса нормативных правовых актов, определяющих порядки расчетов объемов требуемого финансового обеспечения не только реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, но и создания условий для присмотра и ухода, а также установления компенсации части родительской платы для отдельных категорий родителей (законных представителей).

Соответствующие нормативные правовые акты должны регламентировать:

?  на уровне субъекта РФ:

– методику расчета нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях;

– методику расчета общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования;

– порядок установления среднего размера родительской платы за присмотр и уход за детьми, посещающими государственные и муниципальные образовательные организации;

– порядок обращения за получением компенсации части родительской платы за присмотр и уход за детьми, посещающими организации, реализующие образовательные программы дошкольного образования, и порядок ее выплат;

?  на уровне учредителя (органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования, частной организации и индивидуального предпринимателя, реализующего образовательные программы дошкольного образования):

– методику расчета нормативных затрат на оказание услуги по реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования (включая расходы на создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми);

– методику расчета размера родительской платы за присмотр и уход за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования;

– методику расчета нормативных затрат на оказание услуги по присмотру и уходу за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в ДОО, из категорий семей, для которых установлены льготы по снижению или отмене родительской платы;

– порядок установления категорий родителей (законных представителей), которые освобождаются от оплаты услуг по присмотру и уходу или для которых размер платы снижается, а также порядок снижения размера платы.

Споры по вопросам установления нормативов финансирования уже нашли свое отражение в судебной практике, причем при принятии решений учитываются и рекомендации Минобрнауки России.

Верховный суд РФ Определением от 10.12.2014 № 55-АПГ14-15 согласился с решением Верховного суда Республики Хакасия от 18.08.2014 о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу абзаца 3 в части включения в формулу расчета нормативов расходов в части оплаты труда учебно-вспомогательного персонала (Н) коэффициента «Ку», абзацев 10, 13–17 п. 2 ч. 1 постановления Правительства Республики Хакасия от 20.06.2014 № 277 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Хакасия от 13 августа 2013 года № 453 „О внесении изменений в Методику расчета нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности по образовательным программам дошкольного образования муниципальных дошкольных образовательных организаций, утвержденную постановлением Правительства Республики Хакасия от 13 августа 2013 года № 453“».

Администрация г. Абакана обратилась в суд с заявлением о признании недействующими ряда положений постановления Правительства Республики Хакасия от 20.06.2014 № 277, полагая, что включение Правительством Республики Хакасия в оспариваемую формулу расчета нормативов расходов на оплату труда учебно-вспомогательного персонала (Н) коэффициента «Ку», учитывающего максимально допустимый объем образовательной нагрузки на детей в дошкольной образовательной организации в день, не обеспечивает вопреки предписаниям п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», п. 13 ч. 2 ст. 26³ Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 31, 86 Бюджетного кодекса РФ надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.

Правительство Республики Хакасия возражало против удовлетворения заявленных требований.

Решением Верховного суда Республики Хакасия от 18.08.2014 заявление администрации г. Абакана удовлетворено, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу положения регионального нормативного правового акта, ограничивающие расходы на оплату труда учебно-вспомогательного персонала за счет средств регионального бюджета.

Суть доводов Правительства Республики Хакасия сводилась к тому, что при вынесении решения судом не принято во внимание то обстоятельство, что рабочий день учебно-вспомогательного персонала ДОО делится на мероприятия по обучению (это время составляет не более 2 ч в день) и мероприятия по присмотру и уходу за детьми, за счет бюджета субъекта РФ финансируются мероприятия только по обучению.

Верховный суд указал на то, что удовлетворяя заявление администрации г. Абакана, суд справедливо исходил из того, что установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ, связанных с обеспечением прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, предполагает оплату труда работников ДОО, в том числе воспитателей, прочих педагогических работников, учебно-вспомогательного персонала (младшие воспитатели, помощники воспитателей и пр.), административно-управленческого и обслуживающего персонала, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.

По общему правилу к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях (п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 21.07.2014), п. 1 и 3 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с изменениями от 28 июня 2014 года).

В силу п. 13 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 28.06.2014), п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с изменениями от 28.06.2014) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования относится обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ.

При этом нормативы, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования, как это следует из предписаний ч. 2 ст. 99 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с изменениями от 28.06.2014), определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом форм обучения, федеральных государственных требований (при их наличии), типа образовательной организации, сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий и иных предусмотренных данным Федеральным законом особенностей организации и осуществления образовательной деятельности.

Суд также обратил внимание на то, что федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям (ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (с изменениями от 28.06.2014).

Согласно ФГОС ДО содержание образовательной программы дошкольного образования должно обеспечивать развитие личности, мотивации и способностей детей в различных видах деятельности и охватывать социально-коммуникативное, познавательное, речевое, художественно-эстетическое и физическое развитие (п. 2.6). Конкретное содержание указанных образовательных областей может реализовываться в различных видах деятельности, в том числе в общении, игре, самообслуживании и действиях с бытовыми предметами-орудиями (ложка, совок, лопатка и пр.), элементарном бытовом труде, восприятии музыки, сказок, стихов, двигательной активности (п. 2.7). Необходимым условием качественной реализации образовательной программы является ее непрерывное сопровождение педагогическими и учебно-вспомогательными работниками в течение всего времени ее реализации в образовательной организации или в группе (п. 3.4.1).

Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов РФ нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии со Стандартом, с учетом типа организации, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления образовательной организацией, в том числе и расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу (п. 3.6.3).

При таких данных суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что установление Правительством Республики Хакасия в постановлении от 20.06.2014 № 277 коэффициента, учитывающего максимально допустимый объем образовательной нагрузки на детей в ДОО, равного двум часам в день, не обеспечивает надлежащего объема финансирования обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях и, как следствие, снижает уровень государственных гарантий реализации данного права, а также нарушает бюджетные права местного самоуправления, возлагает на органы местного самоуправления реализацию государственных полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий реализации указанного права в объеме финансирования 75 % фонда оплаты труда учебно-вспомогательного персонала дошкольных организаций.

Определением Верховного суда РФ от 30.07.2014 № 56-АПГ14-8 было рассмотрено на открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Законодательного Собрания Приморского края и апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Приморского краевого суда от 23.04.2014, которым частично удовлетворено заявление администрации г. Владивостока о признании недействующими отдельных положений Закона Приморского края от 19.12.2013 № 327-КЗ «О субвенциях на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края».

Статьей 3 Закона № 327-КЗ были установлены нормативы расходов для определения размера субвенции. Так, согласно ч. 1 указанной статьи нормативы расходов включают норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания ее стандартной (базовой) стоимости и норматив расходов на обеспечение учебного процесса.

Нормативы расходов для определения размера субвенций определяются в расчете на одного учащегося муниципальной общеобразовательной организации, воспитанника в возрасте от 3 до 7 лет дошкольной группы в год с учетом различий в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от нахождения муниципальных общеобразовательных организаций в городских и сельских населенных пунктах, в том числе расположенных в местностях Приморского края, приравненных к районам Крайнего Севера.

В силу ч. 2 этой же статьи норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги включает расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала, начисления на выплаты по оплате труда в размерах, установленных действующим законодательством, а также расходы на обеспечение дополнительного профессионального образования.

Норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги определяется с учетом коэффициентов удорожания ее стандартной (базовой) стоимости, учитывающих различия в стоимости оказываемой педагогической услуги в зависимости от уровня общего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, вида и направленности (профиля) реализуемых общеобразовательных программ.

Для расчета норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося устанавливается следующая нормативная наполняемость классов:

– в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в городских населенных пунктах – 25 человек;

– в муниципальных общеобразовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах – 14 человек.

Для расчета норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного воспитанника устанавливается нормативная наполняемость групп общеразвивающей направленности детей дошкольного возраста (от 3 до 7 лет) муниципальных общеобразовательных организаций – 20 человек.

Частью 3 приведенной статьи предусмотрено, что норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания ее стандартной (базовой) стоимости ежегодно утверждаются законом Приморского края о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

При расчете норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги на одного учащегося в рублях в год учитываются в том числе коэффициент увеличения фонда оплаты труда педагогического персонала на оплату административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала, коэффициент увеличения фонда оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала, начисления на выплаты по оплате труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала (п. 2).

Администрация г. Владивостока обратилась в суд с заявлением о признании недействующими ч. 2 ст. 3 в части слов «в части оплаты труда административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала», п. 2 приложения № 1 в части слов «административно-управленческого, педагогического и учебно-вспомогательного персонала», абзаца 1 ч. 1 ст. 3 в части слов «норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги», абзаца 2 ч. 1 ст. 3 в части слов «оказываемой педагогической услуги», абзацев 1 и 2 ч. 2 ст. 3, абзаца 3 ч. 2 ст. 3 в части слов «стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги», абзаца 4 ч. 2 ст. 3 в части слов «стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги», абзаца 1 ч. 3 ст. 3 в части слов «стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги с учетом коэффициентов удорожания стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги», абзаца 2 ч. 3 ст. 3 в части слов «стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги» Закона, п. 1–3 приложения № 1 и п. 2 приложения № 2 к Закону.

В обоснование заявленных требований администрация г. Владивостока ссылалась на то, что в оспариваемом нормативном правовом акте не дано разъяснение содержания понятия «педагогическая услуга» для целей Закона.

Кроме того в силу п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и п. 2 ст. 26³ Федерального закона от 06.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопросы финансового обеспечения реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.

Вместе с тем, оспариваемыми нормами на органы местного самоуправления возлагается обязанность по финансированию оплаты труда части работников общеобразовательных учреждений, денежные средства на компенсацию которых не переданы, что влечет дополнительные расходы бюджета местного самоуправления и нарушает права заявителя.

Решением Приморского краевого суда от 23.04.2014 заявление администрации г. Владивостока удовлетворено частично, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац 1 ч. 2 ст. 3 Закона и п. 2 приложения № 1 к Закону в той части, в которой они не предусматривают при определении размера субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края учитывать расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда обслуживающего персонала, осуществляющих реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. В остальной части заявленные требования оставлены судом без удовлетворения.

В апелляционном представлении прокурора Приморского края и апелляционной жалобе Законодательного Собрания Приморского края ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявленных администрацией г. Владивостока требований и принятии по делу нового решения об отказе в их удовлетворении.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, проанализировав положения федерального законодательства, сделала вывод, что в нормативы затрат на реализацию образовательных программ по каждому уровню образования в муниципальных общеобразовательных организациях включается в том числе оплата труда инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции, за исключением персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие, слесари-сантехники и пр.).

Суд установил, что, определив в абзаце 1 ч. 2 ст. 3 Закона структуру норматива стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги, в п. 2 приложения № 1 к Закону методику расчета норматива расходов для определения размера субвенций, региональный законодатель не включил в норматив стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги расходы на оплату труда обслуживающего персонала, участвующего в реализации образовательной программы, что противоречит положениям п. 3 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о признании недействующими абзаца 1 ч. 2 ст. 3 Закона и п. 2 приложения № 1 к Закону в части, где они не предусматривают при определении размера субвенции на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края, учитывать расходы на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных организаций в части оплаты труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Довод апелляционных жалобы и представления о том, что обслуживающий персонал не участвует в реализации общеобразовательных программ, в связи с чем оплата их труда должна осуществляться за счет средств местных бюджетов, основан на ошибочном толковании норм материального права и по изложенным выше мотивам не может быть признан обоснованным.

Как следует из решения суда, при определении размера субвенций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях Приморского края должны учитываться расходы на оплату труда тех работников обслуживающего персонала, которые осуществляют реализацию образовательной программы. Следовательно, расходы иных работников обслуживающего персонала учету не подлежат.

Суд указал, что «подобной позиции придерживается и само Министерство образования и науки РФ, указав, в частности, в Методических рекомендациях по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования от 1 октября 2013 г. № 08-1408 на то, что при расчете нормативов финансового обеспечения должны учитываться расходы на оплату труда обслуживающих работников, участвующих в реализации общеобразовательной программы».

1. Подходы к установлению нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в МБДОУ.

Как уже было рассмотрено выше, в соответствии с объемом государственных гарантий прав на получение дошкольного образования, закрепляемых ФГОС ДО, за счет бюджета субъекта РФ должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих реализацию Программы:

– воспитатели;

– прочие педагогические работники, обеспечивающие реализацию Программы во всех пяти областях развития детей, а также выполнение требований ФГОС к психолого-педагогическим условиям реализации Программы, в том числе руководители, работники, инструкторы по физической культуре, музыкальные руководители, концертмейстеры, педагоги дополнительного образования, педагоги-организаторы, социальные педагоги, педагоги-психологи, руководители физического воспитания, учителя-дефектологи, учителя-логопеды, методисты, старшие воспитатели и пр.;

– учебно-вспомогательный персонал, в том числе младшие воспитатели, помощники воспитателей и пр.;

– руководящие и административно-хозяйственные работники; работники, обеспечивающие финансовую и хозяйственную деятельность, охрану жизни и здоровья детей, в том числе руководители организации, их заместители, в том числе заместители по безопасности, бухгалтеры, экономисты, инспекторы по охране труда, документоведы, программисты, эксперты, специалисты по кадрам, делопроизводители, кассиры, специалисты планово-экономических отделов, техники, заведующие хозяйством, рабочий по уборке зданий, уборщица, рабочий по комплексному обслуживанию и уборке территории, дворник, охранник, рабочий бассейна, медицинские работники (за исключением обеспечивающих оказание первичной медико-санитарной помощи, прохождение периодических медицинских осмотров и диспансеризации), в том числе медицинская сестра по диетическому питанию, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми.

ДОО самостоятельно принимает решение о том, какие работники будут участвовать в реализации Программы, руководствуясь требованиями ФГОС ДО и прочих нормативных правовых актов. Однако устанавливаемые нормативы финансового обеспечения должны позволять ДОО при реализации Программы осуществлять расходы по оплате труда и выплате начислений необходимым работникам, обеспечивающим реализацию Программы.

В тоже время, в Методических рекомендациях № 08-1002 оговаривается, что количество необходимых работников в расчете на одну услугу по реализации Программы определяется органом государственной власти субъектов РФ, исходя из требований ФГОС ДО, санитарно-эпидемиологических нормативов, сложившейся специфики работы в ДОО региона, а также региональных факторов, определяющих возможности и потребности в кадровом обеспечении реализации Программы.

При расчете количества работников, необходимого для реализации Программы, в расчете на одну услугу по реализации Программы учитываются:

– направленность групп (в том числе для групп коррекционной, комбинированной и оздоровительной направленности);

– режим пребывания детей в группе (количество часов пребывания в сутки);

– возраст воспитанников;

– число групп в образовательной организации;

– другие особенности реализации Программы.

На основании необходимого количества работников в расчете на одну услугу по реализации Программы, а также требований к материально-техническому обеспечению ее реализации и предметно-пространственной среды на уровне субъекта РФ разрабатываются нормативы финансового обеспечения, учитываемые при определении объемов субвенций, передаваемых местным бюджетам на обеспечение государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях.

Исходя из того, что к расходам органов государственной власти субъектов РФ не могут быть отнесены расходы на содержание зданий и оплату коммунальных услуг, в Методических рекомендациях говорится о том, что в нормативы финансового обеспечения реализации государственных гарантий прав на дошкольное образование не включается заработная плата персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, хлораторных, слесари-сантехники, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, сторожа, электромонтеры по ремонту и обслуживанию электрооборудования и пр.).

Таким образом, если в штате имеется рабочий по комплексному обслуживанию и уборке территории, то затраты на оплату его труда идут за счет субвенции из бюджета субъекта РФ, если же в штате ДОО рабочий по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, то расходы на оплату труда должен нести муниципалитет за счет собственных средств.

2. При расчете нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях рекомендуется использовать Методику расчета нормативов финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях (эта же Методика распространяется на частные организации и индивидуальных предпринимателей, реализующих образовательные программы дошкольного образования) (далее – Методика).

Методика устанавливает порядок определения нормативов финансового обеспечения реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования на основе принципа нормативного финансирования в расчете на одного воспитанника.

Норматив финансового обеспечения реализации Программы определяется в Методике как гарантированный минимально допустимый объем финансовых средств в год в расчете на одного воспитанника, необходимый для реализации Программы, включая:

– расходы на оплату труда работников, реализующих Программу;

– расходы на средства обучения и воспитания:

– прочие расходы (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов), в том числе связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников по профилю их деятельности.

Значения используемых коэффициентов и параметров определяются на уровне субъекта РФ самостоятельно (с учетом приведенных в приложении к Методическим рекомендациям рекомендуемых диапазонов значений дифференцирующих коэффициентов).

При определении коэффициентов и параметров в том числе учитываются:

– особенности реализации Программ в государственных и муниципальных организациях субъекта РФ;

– установленные ФГОС ДО требования к реализации Программ;

– требования СанПиН 2.4.1.3049-13 в части наполняемости групп и продолжительности пребывания детей в дошкольной образовательной организации;

– рекомендации по реализации Программ, установленные на уровне субъекта Российской Федерации, в случае их наличия.

2.1. Расчет норматива финансового обеспечения реализации Программы N_обуч осуществляется по формуле:

где: N_пед – норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда педагогических работников (п. 2.2 Методики);

N_увп – норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда учебно-вспомогательных работников (п. 2.3 Методики);

N_пр – норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда прочего персонала, участвующего в реализации Программы (п. 2.4 Методики);

N_с – норматив финансового обеспечения расходов на средства обучения и воспитания, используемых при реализации Программы (п. 2.5 Методики);

N_пк – норматив финансового обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, реализующим Программу (п. 2.6 Методики).

2.2. Расчет норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда педагогических работников N_пед осуществляется по формуле:

где: N_отпед – норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда педагогических работников в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях (п. 2.2.1 Методики);

Под заданными условиями (т. е. некими стандартными условиями) подразумевается реализация Программы для детей в возрасте от 3 лет в общеразвивающих группах с 12-часовым режимом пребывания, работающих 5 дней в неделю, 10 месяцев в году, в городской местности, в организациях с восемью группами.

К₁, К₂, К₃, К₄, К₅, К₆ – дифференцирующие коэффициенты для расчета норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда педагогических работников в расчете на одного воспитанника (п. 2.2.2 Методики).

2.2.1. Норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда педагогических работников в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях N_отпед определяется по формуле:

где: С_пед – расчетная потребность в количестве педагогических работников в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях. Рекомендуемый диапазон значений в расчете на одного воспитанника С_пед = 0,10 – 0,12 (следовательно, предполагается соотношение «1 педагогический работник на 10 воспитанников», что дает представление о «нормальной» наполняемости группы с точки зрения чиновников), такие соотношения соответствуют Плану мероприятий («дорожной карте») «изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», утвержденному Распоряжением Правительства РФ от 30.04.2014 № 722-р;

ЗП_ср – прогнозируемая среднемесячная заработная плата работников общего образования субъекта РФ на плановый финансовый период, скорректированная с учетом доплат за особые условия труда (в том числе за работу в сельской местности, коррекционных группах, с учетом районных коэффициентов и северных надбавок, в случае если такие надбавки установлены), руб./мес.;

12 – количество месяцев в календарном году;

К_н – коэффициент, учитывающий начисления на выплаты по оплате труда на плановый финансовый период;

К_до – коэффициент, учитывающий расходы на организацию дополнительного профессионального образования педагогических работников. Рекомендуемый диапазон значений коэффициента в расчете на 1 воспитанника К_н = 1,02 – 1,04, включая расходы на оплату труда услуг дополнительного профессионального образования и расходы, связанные с прерыванием образовательной деятельности педагогического работника на время прохождения им обучения. Весьма странный коэффициент при наличии отдельного норматива финансового обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, реализующим Программу (п. 2.6 Методики).

2.2.2. В состав дифференцирующих коэффициентов для расчета норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда педагогических работников входят следующие коэффициенты (при их установлении учитываются в том числе постановление Минтруда России от 21.04.1993 № 88 «Об утверждении Нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли-сады, детские сады)», постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 15.05.2013 № 26 «Об утверждении СанПиН 2.4.1.3049-13 “Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций”»):

К₁ – коэффициент, учитывающий повышенную стоимость услуги по реализации программы в сельской местности (1,25 – 1,4 – для воспитанников организаций, расположенных в сельской местности);

К₂ – коэффициент, учитывающий возраст воспитанников (возраст детей в посещаемой группе); в одновозрастных группах этот коэффициент предлагается устанавливать 1,3–1,7 – для воспитанников в возрасте от 2 месяцев до 1 года, 1,0–1,2 – для воспитанников в возрасте от 1 года до 3 лет, 1,0 – для воспитанников старше 3 лет;

К₃ – коэффициент, учитывающий длительность пребывания воспитанников в группе; рекомендуемый диапазон значений коэффициента в расчете на одного воспитанника:

0,35 – 0,5 – для воспитанников, посещающих группы кратковременного пребывания (до 3 ч),

0,45 – 0,6 – для воспитанников, посещающих группы кратковременного пребывания (до 4 ч),

0,55 – 0,7 – для воспитанников, посещающих группы кратковременного пребывания (до 5 ч),

0,65 – 0,8 – для воспитанников, посещающих группы с 8-часовыми режимами пребывания,

0,75 – 0,9 – для воспитанников, посещающих группы с 9-часовыми режимами пребывания,

0,8–1,0 – для воспитанников, посещающих группы с 10-часовыми режимами пребывания,

0,85 – 1,0 – для воспитанников, посещающих группы с 10,5-часовыми режимами пребывания,

0,9–1,0 – для воспитанников, посещающих группы с 11-часовыми режимами пребывания,

1,0 – для воспитанников, посещающих группы с 12-часовыми режимами пребывания,

1,1–1,3 – для воспитанников, посещающих группы с 14-часовыми режимами пребывания и круглосуточного пребывания;

К₄ – коэффициент, учитывающий деятельность по квалифицированной коррекции недостатков в физическом и (или) психическом развитии воспитанников; рекомендуемый диапазон значений коэффициента в расчете на одного воспитанника:

1,0 – для детей в группах общеразвивающей направленности,

1,2–1,6 – для детей в группах с комбинированной направленностью,

1,2–1,5 – для детей в группах с оздоровительной направленностью,

2,2–3,0 – для детей с тяжелыми нарушениями речи, слабовидящих, с амблиопией, косоглазием, задержкой психического развития, умственной отсталостью легкой степени,

2,6–3,8 – для глухих и слепых детей,

4,0–6,0 – для слабослышащих детей, детей с нарушениями опорно-двигательного аппарата,

4,0–6,0 – для детей с умственной отсталостью умеренной, тяжелой степени,

4,0–6,0 – для детей с аутизмом,

4,0–6,0 – для детей со сложным дефектом (имеющих сочетание двух или более недостатков в физическом и (или) психическом развитии),

4,0–6,0 – для детей с иными ограниченными возможностями здоровья;

К₅ – коэффициент, учитывающий режим работы организации; рекомендуемый диапазон значений коэффициента в расчете на одного воспитанника:

1,2–1,25 – для детей, посещающих организации с 7-дневным режимом работы,

1,1–1,2 – для детей, посещающих организации с 6-дневным режимом работы,

1,0 – для детей, посещающих организации с 5-дневным режимом работы;

К₆ – коэффициент, учитывающий продолжительность работы организации, рекомендуемый диапазон значений коэффициента в расчете на одного воспитанника:

1,08 – 1,18 – для воспитанников, посещающих организации, работающие 12 месяцев в году,

1,0–1,1 – для воспитанников, посещающих организации, работающие 11 месяцев в году,

1,0 – для воспитанников, посещающих организации с иными режимами работы.

2.3. Расчет норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда учебно-вспомогательных работников N_увп осуществляется по формуле:

где: N_отвп – норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда учебно-вспомогательных работников в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях (п. 2.3.1 Методики);

L₁, L₂, L₃, L₄, L₅, L₆ – дифференцирующие коэффициенты для расчета норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда учебно-вспомогательных работников (п. 2.3.2 Методики).

2.3.1. Норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда учебно-вспомогательных работников в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях N_отвп определяется по формуле:

где: S_увп – прогнозируемое соотношение средней заработной платы учебно-вспомогательного персонала и педагогических работников на плановый финансовый период. Рекомендуемый диапазон значений в расчете на одного воспитанника S_увп = 0,45 – 0,65;

С_увп – расчетная потребность в количестве учебно-вспомогательных работников в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях. Рекомендуемый диапазон значений в расчете на одного воспитанника С_увп = 0,06 – 0,08 (весьма странный рекомендуемый диапазон, если учесть требования ФГОС в части кадровых условий и Комментарии к ним – в каждой группе должны находиться не менее двух работников, в том числе одного воспитателя (или другого педагогического работника) и помощника воспитателя (младшего воспитателя);

ЗП_ср – прогнозируемая среднемесячная заработная плата работников общего образования субъекта РФ на плановый финансовый период, скорректированная с учетом доплат за особые условия труда, руб./мес.;

12 – количество месяцев в календарном году;

К_н – коэффициент, учитывающий начисления на выплаты по оплате труда на плановый финансовый период.

2.3.2. В состав дифференцирующих коэффициентов для расчета норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда учебно-вспомогательных работников входят следующие коэффициенты:

L₁ – коэффициент, учитывающий повышенную стоимость услуги по реализации программы в сельской местности;

L₂ – коэффициент, учитывающий возраст детей (в посещаемой группе);

L₃ – коэффициент, учитывающий длительность пребывания детей в группе;

L₄ – коэффициент, учитывающий деятельность по квалифицированной коррекции недостатков в физическом и (или) психическом развитии детей;

L₅ – коэффициент, учитывающий режим работы организации;

L₆ – коэффициент, учитывающий продолжительность работы организации.

2.4. Расчет норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда прочего персонала (руководящие и административно-хозяйственные работники, работники, обеспечивающие финансовую и хозяйственную деятельность, охрану жизни и здоровья детей), участвующего в реализации Программы, N_пр осуществляется по формуле:

где: N_отпр – норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда прочего персонала, участвующего в реализации Программы, в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях (п. 2.4.1 Методики);

М₁, М₂, М₃, М₄ – дифференцирующие коэффициенты для расчета норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда прочего персонала, участвующего в реализации Программы (п. 2.4.2 Методики).

2.4.1. Норматив финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда прочего персонала, участвующего в реализации Программы, в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях N_отпр определяется по формуле:

где: S_пр – прогнозируемое соотношение средней заработной платы прочего персонала и педагогических работников на плановый финансовый период (с учетом дифференциации оплаты труда отдельных категорий административно-управленческих и обслуживающих работников). Рекомендуемый диапазон значений в расчете на одного воспитанника S_пр = 0,6–0,8;

С_пр – расчетная потребность в количестве работников прочего персонала, участвующих в реализации Программы, в соответствии с требованиями ФГОС ДО к условиям реализации Программы в заданных условиях. Рекомендуемый диапазон значений в расчете на одного воспитанника С_пр = 0,8–0,11 (обратим при этом внимание на то, что рекомендаций по соотношению административно-управленческого и иного персонала не содержится);

ЗП_ср – прогнозируемая среднемесячная заработная плата работников общего образования субъекта РФ на плановый финансовый период, скорректированная с учетом доплат за особые условия труда, руб./мес.;

12 – количество месяцев в календарном году;

К_н – коэффициент, учитывающий начисления на выплаты по оплате труда на плановый финансовый период.

2.4.2. В состав дифференцирующих коэффициентов для расчета норматива финансового обеспечения оплаты труда и начислений на выплаты по оплате труда прочего персонала, участвующего в реализации Программы, входят следующие коэффициенты:

М₁ – коэффициент, учитывающий количество групп в организации (среднее количество групп в одном здании), базой для определения размера коэффициента по решению органа государственной власти субъекта РФ может быть количество групп во всей организации или среднее количество групп в одном здании организации, где осуществляется реализация образовательной Программы. значения коэффициентов определяются с учетом выбора соответствующей базы:

М₂ – коэффициент, учитывающий повышенную стоимость услуги по реализации программы в сельской местности;

М₃ – коэффициент, учитывающий возраст детей (в посещаемой группе);

М₄ – коэффициент, учитывающий деятельность по квалифицированной коррекции недостатков в физическом и (или) психическом развитии воспитанников.

2.5. Норматив финансового обеспечения расходов на средства обучения и воспитания, используемых при реализации Программы, N_c устанавливается в размере 4000–9000 руб. в год в расчете на одного воспитанника либо в процентном отношении к нормативу финансового обеспечения оплаты труда педагогических работников.

2.6. Норматив финансового обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам, реализующим Программу, включая приобретение транспортных услуг на проезд до места прохождения повышения квалификации (переподготовки) и обратно, суточные и расходы на проживание на время получения дополнительного профессионального образования, приобретение услуг дополнительного профессионального образования, N_пк устанавливается в соответствии с особенностями субъекта РФ, в размере 500 – 2000 руб. в год в расчете на 1 воспитанника либо в процентном отношении к нормативу финансового обеспечения оплаты труда педагогических работников.

3. На основании нормативов финансового обеспечения реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования на уровне субъекта РФ разрабатывается Методика расчета общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам на реализацию прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях.

Общий (годовой) объем субвенции, передаваемой местному бюджету для обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на соответствующий финансовый год определяется по формуле:

где: S – размер субвенции, необходимой муниципальному району (городскому округу) для обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях на соответствующий финансовый год;

i – порядковый номер услуги, оказываемой в образовательных организациях муниципального района (городского округа), определяемый следующими особенностями реализации Программы в соответствии с ФГОС ДО:

– возраст детей (в посещаемой группе),

– направленность групп,

– наличие у детей ограничений по состоянию здоровья,

– продолжительность пребывания детей в группе в сутки,

– режим работы организации (дней в неделю; месяцев в году),

– количество групп в ДОО,

– тип местности, в которой расположена ДОО;

Вⁱ – количество воспитанников в муниципальном районе (городском округе), получающих в соответствующем финансовом году i-ю услугу по реализации Программы в муниципальной дошкольной образовательной организации соответствующего муниципального района (городского округа);

Nⁱ_обуч – норматив финансового обеспечения реализации Программы в рамках i-й услуги, определенный для соответствующего муниципального района (городского округа) в соответствии с Методикой на соответствующий финансовый год.

4. Установление нормативов финансового обеспечения организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в государственных (муниципальных) образовательных организациях, обеспечивающих создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования, а также создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми отнесены к полномочиям учредителя ДОО, однако с целью ограничения стремительного увеличения размера взимаемой с родителей (законных представителей) детей родительской платы, полномочия учредителей образовательных организаций по созданию условий для присмотра и ухода за детьми должны реализовываться посредством включения необходимых затрат в нормативные затраты на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования. за базу расчета соответствующих нормативных затрат должны приниматься нормативы финансового обеспечения реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования, установленные на уровне субъекта РФ.

В связи с этим Методические рекомендации № 08-1002 предлагают включать в нормативные затраты на оказание услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования следующие расходы:

– расходы на оплату труда и начисления по оплате труда работников, обеспечивающих содержание зданий и особо ценного имущества организаций, в том числе функционирование систем отопления (истопники, кочегары, операторы бойлерных, хлораторных, слесари-сантехники, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, сторожа, электромонтеры по ремонту и обслуживанию электрооборудования и пр.); работников, обеспечивающих организацию образования, создание условий для присмотра и ухода, в том числе доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания, приготовление продуктов питания (повара, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие, кастелянши, рабочие по стирке белья и пр.);

– расходы на потребляемые образовательной организацией коммунальные услуги.

Для определения нормативных затрат на оказание услуги по реализации Программы использовать Методику расчета нормативных затрат на оказание услуги по реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования (включая расходы на создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми.

Нормативные затраты на оказание услуги по реализации Программы – это гарантированный минимально допустимый объем финансовых средств в год в расчете на одного воспитанника, необходимый для обеспечения осуществления организацией при реализации Программы следующих расходов:

– на оплату труда работников, реализующих Программу;

– средства обучения и воспитания;

– связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников по профилю их деятельности;

– на оплату труда работников, обеспечивающих содержание зданий и особо ценного имущества, организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам и создающих условия для осуществления присмотра и ухода;

– приобретение коммунальных услуг, потребляемых в процессе организации реализации Программы и создания условий для осуществления присмотра и ухода;

– приобретение расходных материалов, потребляемых в процессе организации реализации Программы, содержания зданий.

Расчет нормативных затрат на оказание услуги по реализации Программы N_усл осуществляется по формуле:

где: N’_обуч – норматив финансового обеспечения реализации Программы, установленный на уровне субъекта Российской Федерации в соответствии с Методикой, скорректированный с учетом особенностей оплаты труда руководителей образовательных организаций и ведения бухгалтерского учета в организациях;

N_от – нормативные затраты на оплату труда работников, обеспечивающих содержание зданий и особо ценного имущества, организацию предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам и создающих условия для осуществления присмотра и ухода, определяемые учредителем в соответствии:

– с направленностью групп (в том числе для групп коррекционной, комбинированной и оздоровительной направленностей),

– режимом пребывания детей в группе (количество часов пребывания в сутки),

– возрастом детей (в группе),

– прочих особенностей создаваемых условий для осуществления присмотра и ухода за детьми;

N_ком – нормативные затраты на приобретение коммунальных услуг. Порядок определения нормативных затрат на приобретение коммунальных услуг устанавливается учредителем организации и учитывает особенности их потребления при реализации Программы и создания условий для присмотра и ухода за детьми, обучающихся по ней, в образовательных организациях в зависимости:

– от направленности групп (в том числе для групп коррекционной, комбинированной и оздоровительной направленностей),

– режима пребывания детей в группе (количество часов пребывания в сутки),

– возраста детей (в группе),

– прочих особенностей реализации Программы;

N_зд – нормативные затраты на приобретение расходных материалов, потребляемых в процессе организации реализации Программы, содержание зданий и строений ДОО, который рекомендовано устанавливать на основе анализа данных заключенных договоров.

5. Разработка порядка финансового обеспечения услуг по присмотру и уходу за детьми.

Устанавливаемые органом государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов нормативные затраты на оказание государственных, муниципальных услуг по присмотру и уходу за детьми в образовательных организациях, реализующих программы дошкольного образования, должны покрывать расходы, связанные с приобретением:

– продуктов питания;

– расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены.

Для расчета указанных нормативных затрат предлагается использовать Методику расчета нормативных затрат на оказание услуг по присмотру и уходу за детьми в образовательных организациях.

Эта же Методика может применяться также для расчета размера родительской платы за присмотр и уход за детьми, взимаемой с родителей (законных представителей), а также при расчете соответствующих нормативных затрат, определяющих размер компенсации расходов образовательной организации на оказание услуги по присмотру и уходу, категориям детей, с родителей (законных представителей), с которых родительская плата не взимается.

Нормативные затраты на оказание услуги по присмотру и уходу за детьми – объем финансовых средств в год в расчете на одного воспитанника, необходимый для оказания услуг по присмотру и уходу, осуществляемых образовательной организацией, включая:

– расходы на приобретение продуктов питания;

– прочие расходы, связанные с приобретением материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены.

Расчет нормативных затрат на оказание услуги по присмотру и уходу за детьми, Р_пиу, осуществляется по формуле:

где: N_пп – нормативные затраты на приобретение продуктов питания (п. 3.1 Методики);

N_пр – нормативные затраты на осуществление прочих расходов, связанных с приобретением расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены (п. 3.2 Методики).

Нормативные затраты на приобретение продуктов питания (N_пп) складываются из стоимости суточного рациона питания одного ребенка в соответствии с установленными нормами СанПиН (приложения 10, 11 к СанПиН 2.4.1.3049-13) с учетом сезонности и для каждой категории питающихся. ежедневное меню составляется на основе рекомендуемого набора продуктов питания с учетом калорийности для детей различного возраста и режима пребывания. Расчет производится по формуле:

где: N_ппб – нормативные затраты на приобретение продуктов питания при оказании основной услуги по присмотру и уходу за детьми (п. 3.1.1 Методики);

I₁, I₂, I₃, I₄ – дифференцирующие коэффициенты, учитывающие различия в рационе питания для отдельных категорий детей, в том числе различия в рыночной стоимости потребляемых продуктов (п. 3.1.2 Методики).

Нормативные затраты на приобретение продуктов питания при оказании основной услуги по присмотру и уходу за детьми N_ппб определяется по формуле:

где: C_i – средняя рыночная стоимость приобретения единицы i-го продукта из рациона потребления детей, руб. на плановый период;

V_i – суточный объем потребления i-го продукта в рационе детей, единиц;

D – планируемое количество дней посещения одним ребенком образовательной организации, работающей 5 дней в неделю 10 месяцев в году, на плановый финансовый год (определяется с учетом оценки количества дней пропуска детьми по различным причинам);

К_но – коэффициент, учитывающий необходимость приобретения продуктов питания в дни незапланированного отсутствия детей. Рекомендуемый диапазон значений К_но = 1,1–1,16.

В состав дифференцирующих коэффициентов для расчета нормативных затрат на приобретение продуктов питания входят следующие:

1₁ – коэффициент, учитывающий возраст детей; рекомендуемый диапазон значений коэффициента:

0,75 – 0,9 – для детей в возрасте до 3 лет, 1,0 – для детей в возрасте старше 3 лет;

1₂ – коэффициент, учитывающий режим работы организации; рекомендуемый диапазон значений коэффициента:

1,3–1,4 – для детей, посещающих организации с 7-дневным режимом работы,

1,1–1,2 – для детей, посещающих организации с 6-дневным режимом работы,

1,0 – для детей, посещающих организации с 5-дневным режимом работы;

1₃ – коэффициент, учитывающий продолжительность работы организации; рекомендуемый диапазон значений коэффициента:

1,1–1,2 – для детей, посещающих организации, работающие 12 месяцев в году,

1 – 1,1 – для детей, посещающих организации, работающие 11 месяцев в году,

1,0 – для детей, посещающих организации с иными режимами работы;

I₄ – коэффициент, учитывающий режим пребывания детей, рекомендуемый диапазон значений коэффициента:

0,8–0,9 – для детей, посещающих группы с режимами пребывания до 10,5 ч,

1 – для детей, посещающих группы с режимами пребывания от 11 до 12 ч,

1 – 1,1 – для детей, посещающих группы с режимами пребывания более 12 ч.

Нормативные затраты на осуществление прочих расходов (п. 3.2 Методики), связанных с приобретением расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены (N), устанавливаются в натуральном размере. Величина нормативных затрат определяется на уровне субъекта РФ и (или) муниципального района (городского округа) на основании анализа структуры затрат ДОО.

Обратим внимание на то, что расходы на присмотр и уход за детьми ДОО осуществляет самостоятельно, а вмешательство в компетенцию образовательной организации может быть признано нарушением федерального законодательства. Интересный пример судебного разбирательства содержится в постановлении Второго Арбитражного апелляционного суда от 30.03.2015 по делу № А28-10538/2014.

Как установлено судом, в соответствии с постановлением главы администрации г. Кирова от 15.07.2008 № 2736-П было создано МАУ «КПиСП», которое в соответствии с его Уставом является некоммерческой организацией, с целью осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров» в сфере обеспечения конституционного права граждан на сохранение и укрепление здоровья, а также оказания услуг, связанных с обеспечением качественными продуктами питания населения, учреждений социальной сферы и иных организаций.

При создании МАУ «КПиСП» Управлению образования администрации г. Кирова было поручено разработать для учреждения муниципальное задание, а также муниципальную услугу, которая будет предоставляться учреждением в соответствии с расходными обязательствами муниципального образования «Город Киров».

Постановлением администрации г. Кирова от 22.01.2014 № 214-П в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен п. 1.4: наименование услуги – осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства – РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы ДОО (обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены).

Департамент образования указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной муниципальной услуги.

23.04.2014 в УФАС поступила жалоба ИП Обухова А.Н., в которой он указывал, что существующая система снабжения продуктами питания дошкольных учреждений противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

06.08.2014 комиссия Управления по результатам рассмотрения данного дела приняла решение (в полном объеме изготовлено 14.08.2014), в соответствии с которым в действиях Департамента образования был установлен факт нарушения п. 2, 8 ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в утверждении муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ «КПиСП» путем издания приказов об утверждении муниципального задания, что ставит МАУ «КПиСП» в неравные, более выгодные условия, дающие возможность осуществления поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации г. Кирова, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации г. Кирова.

На основании данного решения в адрес Департамента образования было выдано обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены приказа начальника Департамента образования об утверждении муниципального задания по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования (том 2, л.д. 9).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 14.08.2014, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании их недействительными.

Учитывая, что содержание муниципальной услуги, включенной в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, является реализацией уставной деятельности МАУ «КПиСП», при этом посчитав, что функцию организатора питания воспитанников осуществляют сами ДОО, в том числе путем подачи в МАУ «КПиСП» заявок на доставку продуктов питания на соответствующую дату в количестве, необходимом для приготовления пищи, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания соответствуют нормам Бюджетного кодекса РФ и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов, в силу чего не могут быть расценены в соответствии со ст. 15 Закона № 135-ФЗ как запрещенные действия. При таких обстоятельствах требования заявителя были удовлетворены в полном объеме.

Как указано в п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного ст. 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. Достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции служит создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Антимонопольный орган, признавая неправомерными действия заявителя по утверждению муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ «КПиСП», исходил из того, что выполнение работ по оказанию таких поименованных в Реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», как предоставление дошкольного образования, в предмет которой наряду с обеспечением продуктами питания, хранением, расфасовкой, контролем качества и доставкой до места назначения также входит обеспечение педагогическим и прочим персоналом, обеспечивающих воспитание, обучение, развитие, присмотр, уход, оздоровление детей, возможно только образовательными учреждениями, к которым МАУ «КПиСП» не относится, а также из того, что получателем услуги учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе «Получатель муниципальных услуг» Реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», что признано противоречащим как Закону № 94-ФЗ (после 01.01.2014 – Закону № 44-ФЗ), так и Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Согласно ст. 37 Закона об образовании (в полном объеме вступившего в силу с 01.09.2013) организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Осуществление организованного питания в образовательных организациях является составной частью образовательного процесса, в рамках которого предполагается выделение публичным образованием бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, которые в числе прочего включают оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.

При приобретении услуг по организации питания учащихся в процессе выполнения своих обязанностей муниципальные образовательные учреждения выступают муниципальными заказчиками, следовательно, должны осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание, услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов.

Анализ положений приведенных законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что обязанность по выбору поставщика продуктов питания, в том числе за счет бюджетных средств, возложена на соответствующие казенные или бюджетные организации, при этом выбор поставщика должен осуществляться на конкурсных началах.

Необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на заключение контрактов на оказание услуг по поставке продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации г. Кирова, к участию в размещении заказа.

На основании изложенного суд согласился с выводом антимонопольного органа о том, что финансирование таких услуг должно осуществляться в порядке, установленном Законом № 94-ФЗ (Законом № 44-ФЗ); выбор поставщика продуктов питания должен осуществляться с использованием конкурентных процедур; выделение субсидий на эти цели муниципальному автономному учреждению, не являющемуся образовательным учреждением, ни Законом о некоммерческих организациях, ни Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено и противоречит требованиям Закона № 94-ФЗ (Закона № 44-ФЗ).