Родительская плата

Дошкольное образование согласно положениям ФГОС ДО не может осуществляться без оказания услуг по присмотру и уходу за детьми, которые рассматриваются в рекомендациях Минобрнауки России в качестве обязательной составляющей дошкольного образования, без которой образование детей невозможно (даже в случае кратковременного пребывания детей требуется их содержание в ДОО).

Согласно ст. 65 Закона об образовании в РФ за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей), и ее размер, если иное не установлено настоящим Законом. Установление платы не обязательное требование, это лишь право учредителя ДОО, который может самостоятельно определять размер и порядок взимания платы за присмотр и уход, но не реализацию основной образовательной программы дошкольного образования. Ведь бесплатность получения дошкольного образования гарантирована ч. 2 ст. 43 Конституции РФ.

Часть 4 ст. 65 Закона об образовании в РФ вводит также запрет на включение в размер родительской платы расходов на содержание недвижимого имущества муниципальных и государственных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования. Связано это с тем, что бремя содержания имущества возложено на собственника – субъекты РФ или муниципальные образования, а его включение в родительскую плату завышало бы размер платы и снижало уровень доступности дошкольного образования. Кроме того, на практике невозможно разделить расходы на содержание имущества между реализацией образовательной программы и присмотром и уходом. Однако частные образовательные организации могут включать в состав родительской платы расходы на содержание недвижимого имущества.

Законность введения родительской платы в государственных и муниципальных дошкольных образовательных учреждениях ранее подтверждал и Верховный Суд РФ (в частности решением от 27.01.2003 № ГКПИ02-1399, Определением Верховного Суда РФ от 03.04.2003 № КАСОЗ-137), указывая при этом, что «…взимание платы с родителей за содержание детей в государственном или муниципальном дошкольном образовательном учреждении не означает, что ребенок не получает бесплатного дошкольного образования, поскольку плата в данном случае взимается лишь за содержание детей в таких учреждениях, а не за дошкольное образование».

Пункт 34 ст. 2 Закона об образовании в РФ, определяет присмотр и уход за детьми как комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня.

Меры по организации питания включают в себя наличие помещения для приема пищи, приготовления горячего питания, оборудования, мебели и т. п., разработку соответствующего меню с учетом индивидуальных и возрастных особенностей детей, наличие в штате квалифицированного персонала; а также заключение договоров с поставщиками продуктов питания или готовой пищи и т. д.

Хозяйственно-бытовое обслуживание детей тесно связано с обеспечением их личной гигиены – ДОО должна располагать помещениями, оборудованными в соответствии с требованиями санитарных норм для обеспечения соблюдения детьми личной гигиены; располагать инвентарем и средствами для организации влажной уборки помещения, стирки и ухода за постельным бельем, иными вещами и мебелью, с которой контактируют дети.

ДОО должна обеспечить условия для соблюдения детьми режима дня (разработку, утверждение и реализацию образовательной программы соответствующим образом, иметь в штате достаточное количество персонала для организации присмотра за детьми, оборудовать помещения для сна и отдыха (досуга) и т. п.).

Родительская плата согласно федеральному законодательству не должна взиматься за присмотр и уход за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования. Кроме того, учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 64 Закона об образовании в РФ родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, обеспечивающие получение детьми дошкольного образования в форме семейного образования, имеют право на получение методической, психолого-педагогической, диагностической и консультативной помощи без взимания платы, в том числе в ДОО и общеобразовательных организациях, если в них созданы соответствующие консультационные центры. Обеспечение предоставления таких видов помощи осуществляется органами государственной власти субъектов РФ.

Статьей 52¹ действовавшего до 1 сентября 2013 г. Закона РФ от 10.06.1992 № 3266-1 «Об образовании», было предусмотрено, что учредители образовательных организаций, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей за содержание ребенка в указанных организациях, если иное не установлено настоящим Законом и иными федеральными законами.

При этом прежним законом об образовании размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, был ограничен следующими размерами:

– не может превышать 20 % затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении;

– не может превышать 10 % указанных затрат для родителей (законных представителей), имеющих трех и более несовершеннолетних детей.

Кроме того, Законом РФ «Об образовании» было установлено, что за содержание детей с ОВЗ, посещающих государственные и муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а также детей с туберкулезной интоксикацией, находящихся в указанных образовательных учреждениях, родительская плата не взимается.

В новом законе 20-процентное ограничение отсутствует, нет ограничения родительской платы и для детей из многодетных семей. Оставлено лишь освобождение от родительской платы родителей детей с туберкулезной интоксикацией, обучающимися в государственных и муниципальных образовательных организациях. Из детей с ОВЗ освобождение от родительской платы получили лишь дети-инвалиды, к которым добавили детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Обратим внимание, что ограниченные возможности здоровья не обязательно влекут за собой получение инвалидности, поскольку для получения инвалидности должен соблюдаться ряд условий. Так, согласно п. 5 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 95 условиями признания гражданина инвалидом являются:

– нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами;

– ограничение жизнедеятельности (полная или частичная утрата гражданином способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться или заниматься трудовой деятельностью);

– необходимость в мерах социальной защиты, включая реабилитацию.

Категория «ребенок-инвалид» устанавливается детям до достижения 18 лет.

Туберкулезной интоксикацией называют клиническую форму туберкулеза, при которой у ребенка диагностируют первичное инфицирование микобактериями туберкулеза (МБТ) и выявляют симптомы интоксикации без локальных проявлений туберкулеза. Клиническая картина при туберкулезной интоксикации у детей разнообразна, но характеризуется стойкими функциональными расстройствами со стороны различных систем организма.

Субъекты РФ и муниципальные образования в соответствии с ч. 2 ст. 65 Закона об образовании в РФ могут устанавливать дополнительные льготы для отдельных категорий детей по оплате услуг по присмотру и уходу как в виде полного освобождения от родительской платы, так и виде снижения ее размера. Порядок предоставления льгот устанавливается при этом нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Обязательные требования к расчету родительской платы кардинально изменились. При расчете родительской платы не допускается включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования.

В этой связи большое значение для определения размера родительской платы имеет разграничение времени пребывания ребенка в дошкольной образовательной организации на время реализации образовательной программы дошкольного образования и время осуществления присмотра и ухода за ребенком.

В тоже время для расчета родительской платы, как было рассмотрено выше, Минобрнауки рекомендовало использовать Методику расчета нормативных затрат на оказание услуг по присмотру и уходу за детьми в образовательных организациях.

Таким образом, родительская плата фактически приравнивается к полному или частичному возмещению затрат на питание воспитанников плюс небольшой объем затрат на прочие расходы, связанные с приобретением расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены (реально они составляют в ДОО очень небольшие величины).

Величину нормативных затрат рекомендовано определять на уровне субъекта РФ и (или) муниципального района (городского округа) на основании анализа структуры затрат ДОО.

Ранее действовавший Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденный постановлением Правительства РФ от 30.12.2006 № 849, был признан утратившим силу постановлением Правительства РФ от 29.03.2014 № 245.

Вопросы установления родительской платы неоднократно становились предметом рассмотрения судов различных уровней. Выше уже отмечалось, что Верховный суд подтверждал возможность установления родительской платы за содержание детей в ДОО.

Апелляционным определением Курганского областного суда от 29.04.2014 по делу № 33-1247/2014 было отказано в удовлетворении апелляционного представления прокурора г. Кургана на решение Курганского городского суда Курганской области от 14.02.2014, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим закону и недействующим п. 4 постановления Администрации г. Кургана от 29.12.2014 № 10158 «О плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Кургана».

Прокурор г. Кургана в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании недействующим п. 4 постановления Администрации г. Кургана, мотивируя это тем, что этот пункт не соответствует требованиям федерального законодательства и подлежит признанию недействительным.

Указанным пунктом предусматривается, что родительская плата вносится в установленном размере ежемесячно до 15 числа текущего месяца в следующем порядке: 40 % от установленного размера родительской платы вносятся независимо от количества дней посещения ребенком муниципального дошкольного образовательного учреждения; 60 % от установленного размера родительской платы вносятся с учетом перерасчета за дни фактического посещения ребенком муниципального дошкольного образовательного учреждения.

Как указывалось в заявлении, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об образовании в Российской Федерации» Администрации г. Кургана, как учредителю организаций, осуществляющих образовательную деятельность, не предоставлено право нормативно определять срок внесения и порядок распределения родительской платы, разрешение данных вопросов находится за пределами компетенции Администрации г. Кургана и в соответствии с подп. «д» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, является коррупциогенным фактором. Кроме того, в заявлении указывалось, что определение порядка распределения внесенной родительской платы в процентном соотношении в нарушение п. 2 ст. 1 ГК РФ, ст. 779 ГК РФ и ст. 37 Закона РФ «О защите прав потребителей» заставляет граждан оплачивать неоказанные им услуги, возлагает на граждан не предусмотренную федеральным законом обязанность по внесению родительской платы, не подлежащей перерасчету и являющейся безвозвратной, что нарушает права граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях. закрепленное в п. 4 постановления требование об обязательной уплате 40 % установленной платы вне зависимости от количества дней посещения ребенком дошкольного образовательного учреждения является завышенным требованием в контексте подп. «а» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов, и также является коррупциогенным фактором.

По результатам прокурорской проверки в адрес Администрации г. Кургана был внесен протест, в удовлетворении которого прокурору было отказано.

Представитель Администрации города Кургана, действующая на основании доверенности, с заявлением не согласилась, ссылаясь на нормы федерального законодательства, полагала, что предоставленное законом учредителям образовательных организаций право установления родительской платы включает в себя не только определение ее конкретного размера, но также и установление срока и порядка ее внесения родителями. Не усматривала оснований к удовлетворению заявления прокурора в связи с изданием постановления, которое служит лишь методическим указанием для Департамента социальной политики, определяя единый подход к расчету затрат, и не является нормативным актом, в связи с чем не подлежало опубликованию.

Прокурор полагал, что судом были ошибочно приняты во внимание доводы Администрации города о том, что услуга по присмотру и уходу за детьми предоставляется дошкольным образовательным учреждением не в конкретный день посещения ребенком образовательного учреждения, а с начала предоставления этой услуги. Данная позиция основана на разъяснениях, изложенными в письмах Минобрнауки России от 01.10.2013 № 08-1408 и от 24.04.2013 № Дл-101/08, которые носят рекомендательный характер и имеют меньшую юридическую силу по сравнению с федеральным законодательством.

Таким образом, фактически прокурор полагал, что и рекомендации Минобрнауки России противоречат федеральному законодательству (хотя формально и не оспаривал их).

Суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что оспариваемые положения п. 4 постановления Администрации г. Кургана «О плате, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Кургана» по установлению срока внесения родительской платы и возможности ее распределения требованиям федерального законодательства не противоречат, мотивировав свой вывод следующим.

В соответствии с положениями п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.

При этом согласно ч. 2 ст. 18 указанного Федерального закона финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ).

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики РФ в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования регламентируются Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». В силу ч. 1 ст. 65 Закона ДОО осуществляют присмотр и уход за детьми, под которым следует понимать комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (п. 34 ст. 2 Закона). Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления (п. 3 ч. 1 ст. 9 Закона).

В этой связи ч. 2 ст. 65 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) и ее размер, если иное не установлено Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.

При этом Федеральный закон № 273-ФЗ оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением содержащегося в ч. 4 ст. 65 Закона запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.

Более того, закон, относя обязанность по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в муниципальных учреждениях, осуществляющих образовательную деятельность, к полномочиям органов местного самоуправления, реализуемых за счет средств местных бюджетов, не предусматривает права иных участников отношений в сфере образования на получение подобных услуг авансом.

Установление срока внесения оплаты имеет целью упорядочение поступления денежных средств и обеспечение возможности планирования будущих расходов по организации присмотра и ухода за детьми, что в полной мере согласуется с преследуемыми Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» целями и не может нарушать либо ограничивать права граждан на образование.

В этой связи Администрация г. Кургана, уполномоченная на создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных предприятий и учреждений, в пределах своих дискреционных полномочий, закрепленных федеральным законодательством и Уставом муниципального образования, вправе была определять срок, а также порядок внесения родительской платы с установлением статистически обоснованного процентного соотношения условно-постоянной (40 %) и переменной составляющей (60 %) этой платы на регулируемый период.

Как было установлено судом, определенная п. 4 постановления часть родительской платы в размере 40 % в структуре общей оплаты соответствует невозвратным затратам, которые несет муниципальное учреждение на присмотр и уход за одним ребенком в месяц.

Бездоказательные утверждения прокурора, что определение Администрацией г. Кургана срока внесения родительской платы и ее распределения находится вне компетенции учредителя и поэтому является коррупциогенным фактором в соответствии с подп. «д» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, судебная коллегия нашла несостоятельными.

Также не являются состоятельными доводы прокурора о противоречии оспариваемых положений в части установления невозвратной доли родительской платы (40 %) положениям п. 2 ст. 1 ГК РФ, ст. 779 ГК РФ и ст. 37 Закона РФ «О защите прав потребителей», как заставляющих граждан оплачивать неоказанные им услуги в случае внесения оплаты в полном объеме при последующем непосещении ребенком дошкольного учреждения.

Приводимые прокурором в обоснование своих доводов о незаконности правового акта нормы гражданского законодательства, а также связанными с ними другие положения гражданского законодательства об оплате потребителем (заказчиком) выполненных услуг – ст. 781, 782 ГК РФ, ст. 32 Закона РФ «О защите прав потребителей» в любом случае предусматривают оплату исполнителю фактически понесенных им расходов, связанных с исполнением обязательств, что в полной мере согласуется с представленными Администрацией города Кургана и не оспоренными прокурором доказательствами условного разделения родительской платы на две части, одна из которых (40 %) отражает размер расходов, которые дошкольные учреждения будут вынуждены фактически нести вне зависимости от их посещаемости воспитанниками.

Суд делал вывод о том, что в данном случае установление учредителем в составе родительской платы части расходов, отражающей фактические расходы учреждений и не подлежащих возврату в связи с отказом от посещения учреждения, не свидетельствует о нарушении закрепленных Конституцией РФ и Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» прав граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного образования в муниципальных учреждениях.