Оценка городского управления

Оценивая администрацию екатерининского Петербурга, нужно подойти к ней с критериями её времени и с учетом обстановки XVIII в.: было бы неисторично критиковать органы управления за то, что они не занимались решением проблем, которые тогда не считались делом городской администрации. По этой же причине не следует, подобно Дитятину и Кизеветтеру, критиковать систему управления за отсутствие в ней демократических принципов. Конечно, те должностные лица, которые избирало население, были малочисленны и не имели широких полномочий, но развитие демократии и не входило в задачи городского управления, что бы ни думали об этом либеральные историки XIX в.[408]. Если же мы примем за критерий оценки управления Санкт-Петербургом способность муниципальных властей удовлетворять повседневные городские нужды, то надо признать, что органы администрации удивительно хорошо справлялись с решением этих задач. Градостроительное планирование было реалистично и учитывало насущные потребности населения. Власти успешно боролись с четырьмя природными напастями, одолевавшими город. Много внимания уделялось его санитарному состоянию, и шаги администрации в этой сфере свидетельствуют о её неподдельном стремлении повысить качество жизни: опасные и загрязняющие среду производства перемещали в пустынные места, всё больше и больше улиц обзаводилось мостовыми и фонарями, появилась канализационная сеть. В области мер социального обеспечения была, в сущности, введена система общего образования, а больницы Петербурга, учреждённые городскими и центральными властями, предоставляли медицинские услуги как богатым, так и бедным. Однако почти в каждом случае планы мероприятий начинали разрабатывать лишь тогда, когда назревал тот или иной кризис. За планирование принимались, чтобы решить какую-то насущную проблему, а не затем, чтобы создать нечто новое на пустом месте.

Систему административного управления Петербурга чаще всего критикуют за её крайнюю сложность. Единого органа городского управления не существовало, оно представляло собой скорее совокупность всевозможных контор, департаментов, канцелярий, комиссий, правлений, отвечавших за различные сферы жизни города. Разумеется, эта черта не была уникальной ни для Петербурга, ни для России, а являлась типичной для администрации начала Нового времени по всей Европе. В этой области, как и в других, законодательная деятельность Екатерины, вместо того чтобы сокращать число ведомств или объединять их путём слияния, лишь прибавляла всё новые учреждения с узкой, ограниченной зоной ответственности. При такой сложной организации было непонятно, на что именно распространяется власть тех или иных органов. Основные зоны ответственности оставались вполне определенными, но постоянно возникало множество конкретных проблем, решение которых могло входить в компетенцию сразу нескольких учреждений. Однако необходимо подчеркнуть, что ведомством, которое больше всех других занималось в городе повседневными делами управления, являлась полиция. Горожане контактировали с полицией чаще и по более разнообразным поводам, чем с любыми другими учреждениями.

Изменения в законы, касающиеся города, нередко вносили в запоздалых попытках угнаться за изменившимися условиями. Пока неповоротливая власть шла к тому, чтобы закрепить в законе определенное положение вещей, оно постепенно размывалось и сменялось другим в энергично растущем городе. Этот феномен особенно ярко проявился в вопросе ограничений коммерческой деятельности. Как раз в те периоды, когда открывать в городе новые фабрики строго запрещалось, здесь основали несколько мануфактур, предоставивших рабочие места сотням рабочих. Крестьянам не разрешалось торговать в городе, но массовые нарушения этого закона заставили смягчить его. А неудача сплошной переписи городского населения, призванной заставить беглых крестьян покинуть город, – одна из самых серьёзных по своим последствиям неудач законодателей – пошла на пользу развитию Петербурга. Невзирая на меры, которые должны были препятствовать его естественному росту, город продолжал набираться сил, а население всё прибывало под влиянием мощного притяжения столицы.

Один анекдот, восходящий ко времени Екатерины, также отражает критическое мнение об эффективности городской администрации. Однажды во время вечерней беседы в Эрмитаже государыня хвалила столичное управление за беспристрастие, в котором видела особенное влияние Городового уложения и Устава благочиния 1782 г. Екатерина утверждала, что со знатью и с простолюдинами власти обращаются одинаково.

«– Ну, вряд ли, матушка, это так, – отвечал Нарышкин.

– Я же говорю тебе, Лев Александрович, что так, – возразила императрица, – и если б люди твои и даже ты сам сделали какую несправедливость или ослушание полиции, то и тебе спуску не будет.

– А вот завтра увидим, матушка, – сказал Нарышкин, – я завтра же вечером тебе донесу.

И в самом деле, на другой день чем свет надевает он богатый кафтан со всеми орденами, а сверху накидывает старый, изношенный сюртучишко одного из своих истопников и, нахлобучив дырявую шляпёнку, отправляется пешком на площадь, на которой в то время под навесами продавали всякую живность.

– Господин честной купец, – обратился он к первому попавшемуся ему курятнику, – а по чему продавать цыплят изволишь?

– Живых – по рублю, а битых – по полтинке пару, – грубо отвечал торгаш, с пренебрежением осматривая бедно одетого Нарышкина.

– Ну так, голубчик, убей же мне парочки две живых-то. Курятник тотчас же принялся за дело; цыплят перерезал, ощипал, завернул в бумагу и положил в кулек, а Нарышкин между тем отсчитал ему рубль медными деньгами.

– А разве, барин, с тебя рубль следует? Надобно два.

– А за что ж, голубчик?

– Как за что? За две пары живых цыплят. Ведь я говорил тебе: живые по рублю.

– Хорошо, душенька, но ведь я беру не живых, так за что ж изволишь требовать с меня лишнее?

– Да ведь они были живые.

– Да и те, которых продаёшь ты по полтине за пару, были также живые, ну я и плачу тебе по твоей же цене за битых.

– Ах ты калатырник! – взбесившись, завопил торгаш. – Ах ты шишмонник этакий! Давай по рублю, не то вот господин полицейский разберёт нас!

– А что у вас за шум? – спросил тут же расхаживающий для порядка полицейский.

– Вот, ваше благородие, извольте рассудить нас, – смиренно отвечает Нарышкин, – господин купец продает цыплят живых по рублю, а битых по полтине пару; так чтоб мне, бедному человеку, не платить лишнего, я и велел перебить их и отдаю ему по полтине.

Полицейский вступился за купца и начал тормошить его, уверяя, что купец прав, что цыплята были точно живые и потому должен он заплатить по рублю, а если он не заплатит, так он отведет его в сибирку. Нарышкин откланивался, просил милостивого рассуждения, но решение было неизменно.

– Давай ещё рубль или в сибирку.

Вот тут Лев Александрович, как будто не нарочно, расстегнул сюртук и явился во всем блеске своих почестей, а полицейский в ту же секунду вскинулся на курятника:

– Ах ты, мошенник! Сам же говорил – живые по рублю, битые по полтине и требует за битых как за живых! Да знаешь ли, разбойник, что я с тобой сделаю? Прикажите, ваше превосходительство, я его сейчас же упрячу в доброе место: этот плутец узнает у меня не уважать таких господ и за битых цыплят требовать деньги как за живых!

Разумеется, Нарышкин заплатил курятнику вчетверо и, поблагодарив полицейского за справедливое решение, отправился домой, а вечером в Эрмитаже рассказал императрице происшествие, как только он один умел рассказывать, пришучивая и представляя в лицах себя, торгаша и полицейского. Все смеялись, кроме императрицы…»[409].

В заключение, несмотря на свидетельства того, что городом, возможно, управляли не так хорошо, как представляла себе Екатерина, следует отметить главную заслугу городской администрации – она подготовила Петербург к дальнейшему физическому расширению. Авторы градостроительных проектов и полиция заставили горожан интенсивнее использовать землю под застройку. Власти вели строительство посредством общественных работ, учреждали строительные нормы и правила, принимали меры для борьбы с природными бедствиями, и город становился все пригоднее для обитания. Администрация стимулировала развитие сети перевозок и коммуникаций: после того как одели в гранит набережные рек и каналов, стало возможным их усиленное использование. Различные повинности – от вывоза мусора до борьбы с пожарами – возложили на постоянных служащих, вместо того чтобы предоставить населению и впредь исполнять их своими силами. Кроме того, городские власти ощутили первые уколы общественной сознательности, и это заставило их принимать надлежащие меры в пользу жертв общества, т. е. заниматься благотворительностью. Словом, можно утверждать, что администрация Петербурга сознательно и ответственно, невзирая на трудности, способствовала развитию города.