После 1785 г.: Жалованная грамота городам

Жалованная грамота городам была издана 21 апреля 1785 г. вместе с Жалованной грамотой дворянству. Впервые во всех российских городах, по крайней мере теоретически, была введена чёткая единая система управления. В своей основе Жалованная грамота городам оставалась в силе почти в течение столетия. Несмотря на то что этот документ предназначался для всех городов империи, ниже мы рассмотрим его применение только в Санкт-Петербурге, ограничившись обзором общих положений нового закона[257].

Архивные источники наталкивают на мысль о том, что Петербург был сознательно избран образцом для положений Жалованной грамоты городам о новых городских корпорациях и о реформе муниципального управления[258]. Например, те установления, что гарантировали иностранцам равное представительство в ремесленных корпорациях, если они присутствовали в городе в достаточном количестве, кажется, были задуманы с учетом как раз опыта Санкт-Петербурга. Основная часть Жалованной грамоты явно была сначала вчерне составлена для Петербурга, а потом уже применена ко всем российским городам.

Жалованной грамотой учреждалось несколько новых органов городского управления. Самую широкую базу из них имело Общество градское[259]. Большинство исследователей екатерининского городового законодательства подходили к нему как к организации, но оно скорее представляло собой определяющий критерий, внутри которого существовали и действовали все органы муниципального управления. Управление городом, согласно Жалованной грамоте, осуществлялось в рамках Общества градского: для того чтобы участвовать в административных делах, жители должны были к нему принадлежать. При этом, вследствие дискриминационных ограничений членства, входить в Общество градское могли только зажиточные обыватели. Минимальный возраст для членов был установлен в 25 лет; кроме того, надо было располагать суммой не меньше 5 тыс. руб., подтверждённой налоговыми документами. Бедные люди имели лишь ничего не значащую привилегию посещать собрания Общества[260].

Члены Общества градского, которых можно также определить как городское сообщество, избирали городской магистрат и судей для судов низшего уровня, в том числе для совестных судов, словесных судов и городского сиротского суда[261]. Кроме этого, обязанностью Общества градского было составление полного реестра жителей города (о чём речь пойдет ниже). Таким образом, Общество градское являлось органом периодического действия и собиралось всего раз в три года, чтобы выполнить названные обязанности; другими словами, оно собиралось в основном для того, чтобы провести выборы.

Другим органом, созданным согласно предначертанию Жалованной грамоты, был общегородской совет – Городская дума, состоявшая из представителей шести разрядов городских жителей, обозначенных в законе[262]. Первая Городская дума, выбранная в Санкт-Петербурге, приступила к работе в феврале 1786 г. Состоявшая из девяноста с лишним человек, она была слишком раздутой, чтобы справляться с повседневными делами управления. Да её и задумали не для этого. Целью её было скорее избрание Шестигласной думы – совета в составе шести человек из числа своих членов, по одному от каждого разряда городских обывателей. Таким образом, Городская дума функционировала в первую очередь ради того, чтобы обеспечить непрямые выборы этой малой думы – настоящего органа управления в новой системе городской администрации.

Часто высказывают предположение о том, что в названных трёх органах городского управления верховодили купцы. Однако выборный ценз и процедура избрания в них строились по разным принципам, особенно в Городскую думу, так что вопрос этот следует разъяснить. Ясно, что Общество градское было вотчиной богачей, благодаря чему они контролировали выборы городского магистрата и судей для трёх судов, подчиненных городской администрации. При минимуме в 5 тыс. руб. капитала, требовавшемся для того, чтобы стать выборщиком, участие в процедуре купцов 3-й гильдии, большинства ремесленников и всех посадских людей исключалось. Это, вероятно, относилось и к некоторым почётным гражданам.

В Думе фактически численно преобладали представители ремесленных цехов. Настоящие городовые обыватели и посадские имели по десять делегатов, по одному от каждой городской полицейско-административной части. Купечество Санкт-Петербурга имело всего трех представителей, по одному от каждой гильдии[263], хотя купцы-домовладельцы могли увеличить собою это число, если избирались как настоящие городовые обыватели. Иностранные и иногородние купцы могли выбирать представителей от каждого города и страны, если хотя бы пятеро купцов оттуда жили и работали в Петербурге. Зато ремесленники избирали одного представителя от каждого своего цеха, что и давало им огромный численный перевес в Думе. В 1786 г. из девяноста с лишним членов Думы 50–60 человек, по всей вероятности, были членами ремесленных корпораций[264]. Дж. Хартли в своем исследовании архивных документов Петербургской городской думы за 1788–1791 гг. обнаружила, что члены ремесленных цехов, избранные в Думу, не посещали её заседаний в положенных им количествах. Нередко они посылали туда лишь символических представителей в лице старейшины ремесленных цехов и ещё нескольких членов. Куда усерднее посещали Думу и участвовали в её работе настоящие городовые обыватели и почетные граждане[265]. Так что группа, которая могла бы доминировать в Городской думе, этого не делала. Думу едва ли можно было назвать инструментом сословных интересов.

В Шестигласной думе каждое городское сословие имело по представителю, избранному Городской думой, в которой численно преобладали ремесленники, и, вероятно, избранными не в противоречии с их взглядами. Именно эта группа из шести человек и несла наибольшую ответственность согласно новому закону, так как она собиралась чаще, чем полный состав Городской думы, и служила её «центральным комитетом».

Вдобавок к тому, что Жалованная грамота городам наметила схему распределения обязанностей для городских властей, она ещё ввела в обиход городского делопроизводства два вида журналов, которые сильно облегчили дела управления. Один, составлявшийся городским магистратом, содержал полный реестр состояния всей недвижимости в городе. Чрезвычайно подробный, этот документ представлял ценность как для потенциальных покупателей или съёмщиков недвижимости (которые могли получить истинную оценку состояния и стоимости имущества), так и для кредиторов (они могли определить реальные размеры имущественного обеспечения, которым располагал заемщик)[266]. Второй журнал, или Городовая обывательская книга, был также новаторским в своем роде, включая в себя полные списки всех жителей города по сословиям. В книге фиксировались также адреса и основные личные данные – брачный статус, сведения о детях, срок проживания по данному адресу. Этот документ предназначался по крайней мере для трёх целей: он служил основой для начисления налогов, использовался для официального подтверждения сведений в случаях спорного социального статуса или наследования, а также являлся источником при составлении данных о переписи населения[267]. Именно этот реестр населения наделял городских обывателей законными правами заниматься торговлей, промышленным производством или ремеслами.

Такой реестр мог бы служить ценнейшим источником сведений по социальной истории города, но, к несчастью, не сохранилось ни одной Городовой обывательской книги за XVIII в.[268]. В течение первого выборного срока при новой форме управления, до 1788 г., полного реестра жителей не составляли[269]. Впрочем, были составлены предварительные списки. По сути дела, комиссию, на которую возлагалось их составление, попросили пойти на шаг дальше, чем предписывало Городовое уложение. В октябре 1789 г. Шестигласная дума направила в комиссию рекомендацию богатого купечества, обеспокоенного тем, что люди, не потрудившиеся зарегистрироваться в городе, тем не менее ведут здесь дела. В рекомендации высказывалось требование, чтобы все торгующие товарами в лавках, подвалах и других местах зарегистрировали адреса своих лавок и указали вид предлагаемых товаров в Городовой обывательской книге[270]. При помощи этой меры законопослушные купцы рассчитывали установить, кто торгует незаконно, и либо вписать их в реестр, либо, если они окажутся крестьянами, пресечь их занятия торговлей. Какой результат дала эта просьба, неизвестно, но можно догадываться: те, кто пренебрегал регистрацией в списках купечества (или отказывался от нее), наверняка и дальше торговали нелегально без всяких угрызений совести.

Классификация горожан соответственно их экономическим и социальным ролям являлась фундаментальной целью Жалованной грамоты городам. Особое внимание в ней уделялось купцам и ремесленникам. Представители обоих этих разрядов, достигшие членства в гильдиях, получили дальнейшее повышение статуса. Купцы 1-й и 2-й гильдий освобождались от телесных наказаний и приобретали право заводить более пышные кареты и ливреи для слуг, чем их не столь зажиточные соседи. Положение, согласно которому только купцам 1-й гильдии разрешалось вести заграничную торговлю (что задумывалось как особая привилегия для них), защищало слишком дерзких торговцев, не имеющих достаточных капиталов, от разорения в рискованных авантюрах подобного рода. Иногородним и иностранным купцам гарантировались свободы вероисповедания и передвижения, а также выделялась квота в местном управлении.

Ремесленные цехи получили собственный подробный устав, регламентировавший взаимные отношения ремесленников разной квалификации – учеников, подмастерьев и мастеров. Этот регламент также устанавливал критерии высокого качества работы; для его обеспечения и были учреждены ремесленные цехи по образцу западноевропейских. Кроме того, цехи отвечали в целом за поведение своих членов в обществе[271].

Посадские люди, раньше именовавшиеся мещанами, составляли по меньшей мере четверть городских обитателей. Как устанавливалось в Жалованной грамоте городам, это были неквалифицированные рабочие, поденщики, работники мануфактур, торговцы, не имевшие достаточных средств, чтобы вступить в 3-ю купеческую гильдию, крестьяне, явившиеся в город с паспортами, полученными от местных властей, и тому подобный люд. После 1785 г. посадские продолжали нести большинство прежних повинностей и налогов, но не приобрели никакого статуса или привилегий, способных облегчить их бремя[272]. В положениях Жалованной грамоты блистали своим отсутствием дворянство и крестьянство. Дворянство получило свою собственную Жалованную грамоту в один день с провозглашением городового уложения, но она касалась исключительно дворян как сословия сельских землевладельцев, местных администраторов и привилегированных подданных, но не как городских жителей. В то же время многие титулованные и нетитулованные дворяне содержали городские дома в Петербурге. Нетитулованные дворяне не получили прямого голоса в городском управлении как таковые. Они имели право участвовать в городской администрации, владеть городской недвижимостью или приписываться к гильдиям, но никак иначе в новом устройстве городского управления дворянство не фигурировало.

Ничто в Жалованной грамоте не мешало дворянам приписываться к купеческим гильдиям. За первые несколько лет после 1785 г. в Петербурге был отмечен ряд таких попыток. Гильдии им сильно противились, видя в этом вторжение дворянства в такую сферу деятельности, которую Екатерина отвела исключительно для купцов. В 1790 г. Екатерина приняла точку зрения купечества и запретила дворянам вступать в гильдии[273].

Крестьяне тоже, кажется, ничего не выиграли от Жалованной грамоты городам. В самом деле, крестьянство даже не считалось составной частью городского населения[274]. Вместо этого в законе предусматривалось, что, став городскими жителями, крестьяне меняли статус, оставляли позади свои сельские занятия и принимали на себя новые функции. Они становились или купцами (если располагали достаточным капиталом), или ремесленниками (если обладали нужными навыками), или посадскими, если не годились ни в одну из вышеназванных категорий. Традиционным сельским занятиям в городе не было места, так что сельские роли должны были уступить место городским.

Об административных органах, существовавших до 1785 г., в Жалованной грамоте городам говорилось очень мало. По ряду пунктов в ней имелись прямые ссылки на конкретные статьи закона о губернской реформе 1775 г., всегда в контексте, подтверждающем ранее обозначенные обязанности и функции. При этом в Жалованной грамоте не конкретизировались эти инструкции и никоим образом не менялось распределение обязанностей. Городской магистрат остался в подчинении губернской администрации; его сфера юрисдикции не расширилась и не сузилась. Зато расширилась основа его формирования – во всяком случае, в Петербурге – путем набора половины его членов из иностранных граждан, проживавших в городе. Три новых органа – Общество градское, Городская дума и Шестигласная дума – были задуманы всего лишь как новые нижние ступени лестницы административной власти. Они безусловно подчинялись губернатору и органам губернского правления. На вершине иерархия власти осталась прежней. Значение Жалованной грамоты городам состоит в том, что она дала чуть больше самоуправления низшим слоям петербургского населения. Сферы компетенции, отданные новым органам, не уменьшили полномочия существующих институтов. Вместо этого местное самоуправление было нацелено преимущественно на дела коммерции, которые до 1785 г. управлялись не вполне удовлетворительно и не имели над собой никакого единого органа власти. Новые административные органы представляли коммерческие слои населения – или торговцев, или промышленников (ремесленников). Впервые город получил законные права строить и иметь в собственности фабрики разного рода, трактиры, гостиницы, рынки. Предполагалось также, что Жалованная грамота гарантирует единообразие мер и весов и честное их использование. Другие статьи закона разрешали жителям окрестных сельских районов торговать в городе, устанавливали часы для коммерческой деятельности и узаконивали заграничную торговлю русских купцов. В какой-то степени эти статьи лишь закрепили существующее положение вещей. К несчастью, любой другой российский город также имел право устанавливать свои собственные единицы мер и весов. Было бы неизмеримо полезнее, если бы во всей стране ввели единую их систему, как сделал Конвент во Франции в 1793 г.[275].

В рамках общей системы управления новые органы принялись за дело с рвением и энтузиазмом. Так, по оценкам, на выборах членов первой петербургской Городской думы в 1786 г. проголосовало больше 12,5 тыс. человек – внушительная цифра, если учесть жёсткие ограничения избирательных прав[276]. Впрочем, как новые органы они имели пороки в организации и в работе, которые могли проявиться и быть исправлены только в суровых испытаниях повседневной деятельности.

Многие из административных функций, переданных Шестигласной думе, ранее исполняла полиция. Несмотря на явное дублирование функций, единственное упоминание о полиции в Жалованной грамоте городам прозвучало в наказе новой Думе о том, что ей следует работать в сотрудничестве с полицией. Ничего не было сказано о процессе, в ходе которого вновь созданный орган должен был перенять бразды правления у предшественника. Ведь полиция не склонна была расставаться со своей властью, так как считала, что Дума вмешивается в её традиционные сферы деятельности. Контроль над содержанием мостов и мостовых, например, был полностью передан Думе только в 1792 г.[277]. В других случаях полиция попросту отказывалась сотрудничать с новым органом управления, уступая только тогда, когда её принуждали к этому через суд. Два года полиция даже не выдавала городские карты, без которых Дума едва ли могла приступить к серьёзной работе, и рассталась с ними только после неоднократных требований[278].