Рост местного самоуправления

Первое, что должен осознать иностранец, желающий понять российские условия, это бессмысленность точки зрения, согласно которой единственными существенными факторами в этой стране являются царское правительство и инстинкты толпы мужиков. Лучшим способом усвоить эту истину является рассмотрение последовательных стадий, через которые прошло местное самоуправление в России. Такой обзор покажет, что Россия – это не случайное скопление людей, а мощное общество, состоящее из органических клеток. Вместо внешнего фасада с грудой неопределенного материала перед наблюдателем откроется обширный фон и глубокая перспектива.

Исторические предшественники

Будет достаточно нескольких замечаний относительно предшественников местного самоуправления в истории России. Феодальные и городские привилегии, составляющие важный элемент в эволюции западных государств, были подавлены в зародыше ранним ростом центральной власти в Московском государстве, и это развитие было ускорено во время Петра Великого и его преемников. Всё должно было подчиняться идее общественной службы и иерархической дисциплине. Однако к концу XVIII века начинает чувствоваться необходимость поддержки независимой корпоративной жизни в губерниях. Правление Екатерины И отмечено важными изменениями в этой области. Императрица, на которую сильное влияние оказала работа Монтескье «Esprit de’Lois»347, считала, что существование «посредников» между народом и правителем является важным для монархии, так как отличает ее от беззаконной деспотии.

Такая теория отвечала практическим требованиям политической ситуации, при которой монарх вынужден был опираться на поддержку местного дворянства для управления губерниями. В 1785 году была дана Жалованная грамота дворянству348, согласно которой земельное дворянство объединялось в различные «общества» в виде губернских собраний. Дворянство, входившее в каждое из этих обществ, раз в три года должно было собираться для выборов «предводителей дворянства» и различных комитетов, которые призваны были выполнять административные и частично судебные функции в «графствах», как назвали бы их в Англии. В том же году города получили самоуправление349. Управление сельскими делами было оставлено в руках деревенских властей и деревенских старост при сохранении общего руководства помещиков и их права наказывать за провинности.

В коротком обзоре невозможно проследить изменения всех этих различных элементов, образующих местное и губернское самоуправление, поэтому мы должны довольствоваться обращением к одному из них, а именно к губерниям.

Господство дворянства

Господство дворянства, утвержденное указом Екатерины, оставалось основанием российской административной системы в течение первой половины XIX века. Однако Крымская война и провал абсолютистской политики, представленной Николаем I, вместе с прогрессом просвещения среди правящего дворянского сословия привели к значительным изменениям в отношениях между государством и провинциальным обществом. Наконец стало ясно, что принуждение не является подходящим средством для достижения материального и нравственного прогресса, что с великим народом нельзя общаться, как с армией, подчиненной военной дисциплине, и что следует обратиться к личной инициативе, самоуправлению и правовому сознанию. Великая реформа губернских учреждений проводилась вместе с освобождением крестьян. Положение о губернских учреждениях (земствах) было разработано комиссиями под руководством сначала Н. Милютина, а затем П. Валуева и утверждено 1 января 1864 года. Оно не отменило дворянские собрания, но передало управление губерниями в руки выборных органов, составленных из различных классов общества. Дворянские собрания сохранили за собой управление своими классовыми интересами, и помещики продолжали оказывать преобладающее влияние на политику в своих губерниях, но это влияние было косвенным.

Обзор организации земства пояснит тот способ, посредством которого оказывалось влияние. Для краткости рассмотрим только тот порядок, который был установлен в 1890 г. вторым Положением, увеличившим привилегии земельного дворянства и контролирующую власть центральной администрации. Изменения, установленные этим Положением, явились результатом политической реакции, наступившей в царствование Александра III после того разгула террора, которым столь печально заканчивается эра Александра II. Однако уже первоначальное Положение 1864 года содержало зародыши той особенной комбинации самоуправления, влияния земельного дворянства и бюрократической власти, которая характеризует более стесненное устройство 1890 года.

Избирательное право

Желание обеспечить преобладание дворянства четко выражено в условиях, определяющих право быть избранным в губернские и уездные собрания. Их члены выбирались в двух разных куриях: первая складывалась из лиц, принадлежавших к дворянству, или noblesse 350, привилегированному классу, пополняемому по наследству или по достижении определенного ранга на государственной службе; вторая состояла из представителей всех остальных классов общества, исключая крестьян. Третья курия формировалась из делегатов от волостей, на которые делилось крестьянство. Классовые различия не только усиливались таким образом, но дворянству было выделено гораздо больше мест в собраниях. В уездных собраниях центральных губерний из всего числа депутатских мест свыше 55 процентов принадлежали дворянству, 31 процент – крестьянству и 13 процентов– другим классам: купцам, ремесленникам, представителям свободных профессий.

Работа земской администрации осуществляется двумя видами органов – собраниями губерний и уездов, из которых они состоят, и исполнительными комитетами (управами), выбираемыми собраниями и функционирующими под их управлением и контролем. Первоначально земское самоуправление получили 34 губернии в Центральной России, позже к ним прибавились три окраинные губернии, и когда Столыпин351 был премьер-министром, еще шесть губерний юго-западной России были преобразованы в земские, однако с определенными ограничениями, целью которых было обеспечить преобладающее влияние русского элемента и в определенных районах нейтрализовать численное преобладание евреев352.

Функции земства

Функции земства разделяются по следующим группам: установление и сбор губернских и уездных налогов и повинностей; заведывание имуществами, принадлежащими земствам; надзор за продовольственными запасами и принятие мер в случае их нехватки; постройка и поддержание в порядке дорог, каналов, причалов и других путей сообщения; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных и больных; участие в мероприятиях по охранению народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота; предупреждение и тушение пожаров; распространение народного образования и участие в управлении школами и другими образовательными учреждениями; помощь промышленности и торговле, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и от болезней растений; удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений, т. е. постройка казарм и расквартирование солдат.

Эти различные и важные обязанности определялись местными нуждами, а не функционированием государства в целом. На практике было невозможно разделить эти две сферы деятельности определенным образом. Вопросы общественного здравоохранения, например, так же как и вопросы народного образования, представляли предмет как центральной, так местной администрации, и нельзя сказать, что там, где компетенции государства и земств пересекались, они всегда сотрудничали без каких-либо проблем. Согласно Положению 1890 года деятельность земств и выборы в них должны были находиться под руководством и контролем губернаторов не только в отношении вопросов их законности, но и, по существу, центральное правительство, представленное в губерниях губернаторами, всегда старательно заботилось о сохранении своей высшей власти. Легко понять, что подобный надзор порождал постоянные трения, а иногда вражду.

Успешная работа

Вопреки подавляющей силе представителей бюрократии, земства выполняли свою задачу с замечательной инициативой, настойчивостью в достижении целей и поразительным успехом. Наибольшие результаты были достигнуты в сфере народного образования. Столь же значительным был прогресс и в области санитарных мер. Чтобы представить работу, проделанную этими неутомимыми пионерами просвещения и общественного усовершенствования, следует привести несколько цифр. Увеличение ресурсов земств само по себе является характеристикой быстрого роста этой губернской системы. Общий доход земств в 1865 г. составил всего 5  1/2 млн рублей (примерно £ 550 000), в 1912 г. он вырос до 250 млн рублей (£ 25000 000). Что касается расходов, то их значительная часть выделялась на государственные нужды. Но и производственные расходы значительно увеличились. В 1895 г. старые 34 губернских земства израсходовали около 4 млн рублей на дороги, в то время как земства 40 губерний в 1912 г. истратили по этой статье уже 20 млн; расходы на образование в 1895 г. составили 9 млн рублей, а в 1912 г. – 73 млн или 29 % от всего земского бюджета; на общественное здравоохранение в 1895 г. было израсходовано меньше 18 млн рублей, а в 1912 г. – 55 млн. Эта деятельность преображает сельскую жизнь России. Если мы возьмем в качестве показателя прогресс начального образования, то следующие цифры говорят сами за себя. В 1877 г. в Центральной России на содержании земств было около 10 000 школ, а в 1911 г. – 28 000, в которых работало 43 296 учителей и обучалось 1800 000 учеников.

Неограниченные усилия земских руководителей испугали правительство, и по предложению покойного графа Витте в 1900 г. был введен в действие указ, согласно которому ни одно земство не могло повышать общий объем своих расходов больше, чем на 3 процента в любой данный год без специального разрешения. На какое-то время это задержало дальнейшее развитие, но запрет не смог сдержать прилив общественного мнения. Эта характерная попытка была больше, чем случайной прихотью влиятельного государственного деятеля, о чем можно заключить из того факта, что Витте оправдывал свое противодействие самоуправлению в записке, в которой утверждалось, что дальнейшая эволюция земской системы представляла угрозу самодержавной власти царя. Эта неудачная кампания подчеркнула антагонизм между развивающимися силами местной жизни и центральной бюрократией. Поворот к лучшему можно датировать Манифестом 12/ 25 декабря 1904 года, проект которого был написан князем Святополк-Мирским353, министром внутренних дел. Знаменитый Манифест 17/30 октября 1905 г., своего рода Великая хартия для России, затмил этот документ, но нельзя не обратить внимания на решительное утверждение политической ценности самоуправления, предусматривавшееся более ранним манифестом и до сих пор не потерявшее своего значения.

Возможные реформы

Пришло то время, когда должны быть проведены существенные реформы земств. Эти реформы были до некоторой степени начаты или, по крайней мере, обсуждались в законодательных собраниях империи. Их необходимость связана с тремя основными причинами недовольства, которые нельзя оправдать и которые должны быть устранены максимально быстро и полно.

Во-первых, изжила себя классовая тенденция, выражающая попытки обеспечить постоянное преобладание noblesse. Noblesse как привилегированный слой, отгороженный от остальной части населения, сейчас можно поддержать только различными привилегиями, даруемыми ему правительством. Оно потеряло экономическое основание своей власти после освобождения крепостных. Имения дворян быстро переходят в руки предпринимателей и крестьян. Его члены свободно смешиваются с другими классами и принимают участие во всех видах их деятельности. Дворянство, несомненно, сыграло ведущую роль в развитии русского общества. Этому не следует удивляться, учитывая то преимущество, которым оно обладало в виде образования и подготовки к общественной работе. Но все это сильно отличается от обладания исключительными привилегиями. Губернская система нуждается в более широком и справедливом представительстве со всех сторон.

Вторая проблема связана с реформой волости, которая образует основание местной администрации. В настоящее время она является институтом, ограниченным крестьянством как классом, и в этом отношении является пережитком крепостничества. Считалось, что невозможно поместить высшие слои общества в те же местные организации, куда входили бы их бывшие зависимые – крестьяне. Однако в наше время больше не существует материальных причин для такой позиции превосходства, и, с другой стороны, неестественной представляется ситуация, при которой высшие классы должны быть организованы в самоуправление в уезде или в губернии и исключены из самоуправления в волости. В качестве необходимого дополнения к системе, начавшей складываться в 1864 г., требуется «мелкая земская единица».

Отношения с центральным правительством

Третий пункт программы реформаторов касается отношений между земствами и центральным правительством. Провинциальные органы стремятся к большей свободе. Политика недоверия и ревнивого надзирательства не приведет к удовлетворительным результатам ни в отношении эффективности решения проблем земств, ни с точки зрения гармоничного сотрудничества между гражданами и правительством. В значительной мере истинны утверждения, что базирующееся на доверии сотрудничество не только образует основу для здорового прогресса, но и смогло бы выработать консервативную силу, направляя внимание образованных людей на практические проблемы местной жизни. Постепенный прогресс в указанных направлениях в настоящее время, кажется, неизбежен, и едва ли нужно объяснять важность такого движения.

Даже сами русские не всегда осознают огромные изменения, происходящие в их стране. Только исключительная ситуация, такая как текущая война, приводит к пробе сил, которые накапливаются народом в достижениях и неудачах. Чувство глубокого удовлетворения вызывается тем, что, несмотря на многие недостатки, российское самоуправление блестяще прошло это испытание.