Правовой и политический аспекты Лиги наций

Неуверенность и скепсис в отношении Лиги Наций порождаются в значительной мере смешением правовых и политических целей такой лиги. Многие полагают, что принятие идеи обязательно поведет к полному перевороту как в конституционном, так и в международном праве; к замене исторической организации государств неопределенным интернационализмом; к упразднению национальных армий и флотов ради создания космополитических вооруженных сил; к неразборчивому вмешательству в дела каждого отдельного государства; по сути дела – к своего рода мировому социализму, управляемому международными органами. По мнению других, хотя такой переворот нельзя заметить прямо сейчас, существует большая опасность, что принятие принципов международного контроля, даже в его умеренной форме, может стать первым шагом к постепенному разрушению системы национальных государств, с которой до сих пор был тесно связан прогресс европейской цивилизации. Иногда опять же выражаются опасения, что стремлением к правовому разрешению межгосударственных конфликтов неосторожные сторонники Лиги могут поставить под угрозу успех более умеренных и все же очень желательных проектов, путь для которых был открыт великим кризисом мировой войны.

Нам представляется, что строгое и четкое определение двусторонней природы предполагаемой Лиги может устранить многие опасения. Страдание и унижение Армагеддона заставили всех осознать, что дела не могут идти в старом русле коварной дипломатии, безжалостной жестокости и лицемерного эгоизма, сдерживаемых лишь необходимостью приготовления к успешному нападению. Отвратительные традиции государственной деятельности, завещанные Фридрихом II, Наполеоном, Меттернихом763 и Бисмарком, должны быть полностью изменены. Тот факт, что победоносный альянс ведущих держав сформировался для того, чтобы утвердить право вместо насилия, делает такое изменение возможным и необходимым. Лучшую гарантию успеха в этом знаменательном предприятии следует искать не в ослаблении материальных сил альянса, а в направлении этих сил к целям справедливости и прогресса. Пройдет много времени прежде, чем можно будет осуществить широкомасштабное разоружение. Даже после заключения мира и демобилизации великие поборники гуманности – Великобритания, Соединенные Штаты, Франция– должны сохранять «блестящие доспехи» для того, чтобы удержать достигнутые результаты и составить ядро сил, без которых Лига Наций стала бы простой фикцией, обреченной на уничтожение любым беспринципным и решительным противником. Мы не можем позволить себе ослаблять национальные организации: мы обязаны опереться на них и соединить их для общих целей.

I

Очевидно, что эти цели двух видов. Отнюдь не вчера цивилизованное человечество признало необходимость подчинения взаимоотношений между государствами действию права. Вследствие мировой войны XVII века – тридцатилетней войны – сложилась совокупность обычаев и соглашений как основа реально действующего международного права, и мы были свидетелями уже в наше время многих попыток, особенно на Гаагской конференции, кодифицировать важные отрасли этого права. Слабой стороной всех этих попыток было отсутствие адекватных санкций, зависимость всех соглашений от доброй воли тех держав, которых они касались764. Дюжие бандиты вновь и вновь нарушали наиболее значимые правила, но не было трибунала, наделенного полномочиями привлечь их к суду, или силы, способной принудить их подчиняться этим правилам не посредством самопомощи, а во исполнение приговора. Мировая борьба XX столетия должна привести к завершению работы XVII века. Международное право должно быть обеспечено эффективными санкциями, и это является первой задачей, которую Лига Наций должна поставить перед собой. Отнюдь не является утопией стремление к тому, чтобы такие действия как аннексия Боснии и Герцеговины по инициативе Эренталя765 или нарушение нейтралитета Бельгии одним из его гарантов766 преследовались в судебном порядке, и чтобы приговор, вынесенный виновному, приводился в исполнение объединенными силами Лиги или союзом ее лучше вооруженных членов. Действительно, если бы неопределенная угроза ответных действий со стороны случайных коалиций была заменена авторитетом Лиги, то ни одно из этих двух бесчинств не случилось бы. Такие мастерские удары в духе Маккиавеллиевой беспринципности оказались возможными вследствие именно анархических условий мироустройства.

Очевидно также, что независимо от того, учреждена ли уже Лига Наций или нет, несчетные нарушения международного права в ходе настоящей войны должны быть рассмотрены какой-либо судебной властью; потопление всех встречных кораблей, атаки на плавающие госпитали, негуманное обращение с военнопленными, зверства на поле боя, бессмысленное разрушение городов и многое другое требуют возмездия. Несмотря на провозглашение высшей правовой власти, нам кажется, именно в этой правовой сфере обязанности Лиги Наций ясны и понятны.

A. В большинстве проектов признанием этого является создание Суда для решения всех споров, возникающих из нарушения признанных международных правил и соглашений между государствами. Было бы бесполезным обсуждать в деталях способы выработки таких норм. Проекты, как правило, предполагают Конференцию или Конгресс членов Лиги, в ведении которой или которого передавались бы эти дела, а при создании Конституции Лиги ее разработчики должны будут рассмотреть вопросы членства, большинства (простого или квалифицированного), ратификации и т. д. Насколько Конгресс примет уже существующие законы, такие как Женевская или Гаагская конвенции767, и в какой степени должны быть заложены новые основания, будет решаться им самим. Наша цель на данный момент – указать, что первой обязанностью Лиги наций является обеспечение такого сочетания законодательного, правового и исполнительного механизмов, которое обеспечит такую же эффективность применения норм международного права как применение норм конституционного и частного права.

B. Осуществление Конвенций является второй ясно установленной обязанностью Суда. Существует несчетное число случаев, когда государства вступают в соглашения между собой, такие как торговые отношения, займы, использование шахт, лесов, вод для рыбной ловли и т. д., авторские права, использование водных ресурсов, железных дорог, телеграфных линий и т. д. Споры, возникающие как в отношении интерпретации, так и реализации этих соглашений, могут направляться в первой инстанции третейским судьям в соответствии с существующей практикой, но даже в этих случаях Суд Лиги должен действовать как кассационный суд (Cour de Cassation ), а в особых случаях как Апелляционный суд, одновременно сохраняя за собой высшую юрисдикцию в делах общего интереса, например, в отношении почтового союза768.

C. В проектах нет полного согласия относительно третьей группы случаев: в отношении исков частных лиц к государствам и государств к частным лицам. Однако трудно понять, почему частные лица или корпорации, потерпевшие от действий государства, должны быть лишены права требовать возмещения через Суд Лиги. Во многих случаях такие лица или корпорации предпочтут действовать через государства, к которым они принадлежат, но это должно быть оставлено на их собственное усмотрение. Однако нет юридических оснований, по которым, например, банковский концерн, договорившийся о займе иностранному государству, может быть лишен права предъявлять иск к должнику в Суде Лиги. Венесуэльский конфликт769 развивался бы совсем иначе, если бы он решался подобным образом. Понятно, что должны быть приняты меры предосторожности против необоснованных исков, и должен быть создан какой-то комитет для предварительного отклонения исков, в то время как специальная секция Суда могла быть утверждена для рассмотрения случаев частного международного права в той мере, в какой Лига обратит на них внимание.

D. Четвертая группа случаев может возникать, если государства или частные лица (и корпорации) обращаются в Суд с требованиями, основанными не на кодифицированных правилах или соглашениях, а на общих принципах справедливости. В настоящий момент на начальной стадии формирования международного права такие случаи будут возникать часто. Очевидно, например, что изобретаемые каждый день новые технологические процессы могут приводить к ситуациям, которые невозможно подвести под действие провозглашенных норм или конвенций. Использование субмарин или аэропланов уже породило множество бесконечно обсуждаемых вопросов подобного рода. В других случаях заявленное право может быть выведено из общих понятий справедливости; такие судебные решения должны распространяться на случаи произвола могущественных держав, формально нарушающих правовые нормы (например, случай с Сербией в 1914 г.). Должен ли Суд отказывать в разбирательстве таких случаев до тех пор, пока Конференция (или Совет) не провозгласит общие правила для данных дел? Такой подход был бы более чем педантичным. В значительной мере он лишил бы новую организацию ее практической полезности и авторитета. Вполне резонно ожидать, что Суд мог бы обратиться в данных случаях не только к логическому расширению принципов, признанных существующими нормами, но и к соображениям справедливости {equity). Решения подобного рода могут, в конце концов, привести к формированию ведущих принципов, подобных нормам общего права, или к правовым доктринам французского Государственного Совета (Counseil d’Etat).

II

Политический аспект Лиги Наций представляет значительно больше проблем. Движение общественного мнения в направлении создания международной власти ни в коем случае не ограничивается разрешением конфликтов, которые могут быть подведены под действие юридического контроля. Цивилизованное человечество хочет не просто предотвратить грубые нарушения права (right ), но и создать определенный механизм для примирения противоречивых интересов и для предотвращения вопиющих нарушений нравственного и социального порядка. Как Лига Наций отнеслась бы к таким случаям, как систематическое угнетение и резня в Турции или зверства белых правителей в Африке и Южной Америке? Международное право не может быть применено в таких случаях, но все же даже при старом архаическом режиме они вызывали негодование, а иногда даже протесты и бессильное вмешательство со стороны держав (Константинопольская конференция 1876 г.770, интервенция на Крите771, инспекции в Македонии772 и т. д.). Понятно, что желательно учредить центральную «расчетную палату» для разрешения бесчисленных случаев разногласий, которые неизбежно будут возникать даже после самого справедливого и разумного определения прав и полномочий по завершении данной войны. Стоит подумать о беспокойстве, вызванном притязаниями национальностей и необходимостью уравновесить эти притязания в соответствии с историческими и географическими потребностями существующих государственных организаций, о стремлениях диких или полуварварских народов к самоуправлению. Стоит подумать также о внутренних потрясениях, связанных с социалистическими тенденциями, о возможности большевистских погромов и о белом терроре. Лига Наций не может оставаться пассивным наблюдателем таких беспорядков. В то же время они не могут устраняться судебными методами, т. к. они вырастают из конфликта интересов , которые не приобрели еще форму прав (rights) и которые едва ли могут быть заключены в рамки правовой системы.

A. Лига может предоставить возможность развиваться делу своим ходом, как конфликту между суверенными государствами , вплоть до состояния войны. Даже в таких случаях нужно «держать ринг» не только в смысле осуществления надзора за соблюдением принятых правил войны, но и ограничения действий воюющих. Предполагается обязательный шестимесячный «мораторий», предшествующий военным действиям, и такое требование могло бы сделать многое для устранения опасности скоропалительных действий. Ввиду очевидных военных приготовлений срок, возможно, может быть сокращен до четырех или трех месяцев.

B. Совет Лиги должен инициировать обсуждение и способствовать возможному урегулированию проблем, чреватых бедой. В некоторых случаях такие переговоры приводили бы к соглашениям, выработанным Конгрессом и представленным для утверждения квалифицированным большинством, скажем, двумя третями его членов. Прецеденты соглашений подобного рода можно найти в резолюциях начала XIX века, направленных против рабства, или в Берлинской декларации в отношении территориальных притязаний в Африке. Преимущество такого процесса заключается в том, что в большинстве случаев участвующим в таких обсуждениях державам было бы трудно оспаривать принципы, и в то же время они противодействовали бы соперничающей державе, выдвинувшей притязания подобного рода. Когда благодаря авторитету Лиги будет достигнуто общее согласие, сложится основа для правового действия и последующие конфликты между отдельными государствами будут исключены. Следует добавить, что такая процедура обеспечила бы линию наименьшего сопротивления в деле ограничения вооружений.

C. В крайних случаях Лига должна быть обязана непосредственно противодействовать нарушителям мира, угнетателям и пиратам даже невзирая на обычные границы государственного суверенитета. История XIX века уже видела ряд таких вмешательств во имя гуманности и цивилизации, и недавняя интервенция стран Антанты в России может быть классифицирована подобным образом. Несомненно, это наиболее деликатный вопрос во всей программе, но его следует обозначить в надежде, что Совет или Конгресс Лиги Наций, ведомый великими демократическими державами – Великобританией, Францией и Соединенными Штатами, – сможет с честью оправдать возложенное на него огромное доверие в данном деле. Следует приступить к задаче, которую поставил перед собой Священный союз, но решать ее противоположным образом во имя свободы, просвещения и справедливости.